I OSK 2330/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 974/21 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2021 r. nr 894/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 974/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.F. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2021 r. nr 894/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 marca 2021 r. nr 894/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...], Dzielnicy B., przy ul. [...], [...], [...], [...], stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe działki objęte zostały decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z 15 grudnia 1977 r., nr T-V-631/38/77/L.Sz., którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w [...], przy ul. [...] na osiedlu [...], składającą się z działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowe działki gruntu zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 24 kwietnia 1975 r., przeznaczone zostały pod budowę osiedla "[...]". Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność A. i W. małż. F. na podstawie aktu własności ziemi nr [...], wydanego w dniu 6 maja 1974 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. A.F. i J.F. ( spadkobierca W. F.) wystąpili o zwrot nieruchomości w części niezabudowanej i wywłaszczonej w 1977 r. Zakres żądania wnioskodawcy doprecyzowali pismami z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z dnia 12 października 2009 r. Starosta [...] na podstawie postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 284/05 z dnia 15 kwietnia 2005 r. został wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, w oparciu o pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu m. st. Warszawy z dnia 13 maja 2013 r., że dawna działka ewidencyjna nr [...] stanowi wykazane w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], natomiast dawna działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowi wykazane w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a także części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 17 października 2016 r. wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości, w zakresie działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]., nr [...]., nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W dniu 11kwietnia 2017 r. zmarła A. F., a spadek po niej nabył w całości syn J.F. Starosta Wołomiński decyzją z 5 czerwca 2018 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania J.F. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 marca 2021 r. nr 894/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu treści art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.) dalej jako u.g.n oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazał na ustalenia organu I instancji, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem tj. dawna działka ewidencyjna nr [...] oraz dawna działka ewidencyjna nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia 15 grudnia 1977 r. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia była budowla osiedla "[...]". Organ I instancji ustalił także stan własnościowy działek, które objęte są wnioskiem o wywłaszczeniem. Stan ten wygląda następująco: - aktualnie działka nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy, a władającym jest [...] Spółdzielnia [...], - działka nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy, a władającym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " z siedzibą w [...], - działka nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy, a władającym jest Szkoła [...] nr [...], - działka nr [...] jest własnością Miasta st. Warszawy i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, - działka nr [...] jest własnością Miasta St Warszawy, a władającym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, - działka nr [...] jest własnością Miasta St. Warszawy i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla "[...]". Organ I instancji wyjaśnił również, że lokalizację zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy Warszawa [...] ustalono decyzją z 24 kwietnia 1975 r.nr [...] o lokalizacji inwestycji, wydaną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, powołaną w ww. decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z decyzją i szkicem sytuacyjnym [...], stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej, teren o powierzchni [...] ha został podzielony na lokalizacje oznaczone literami od A do G, z liniami rozgraniczającymi projektowanych ulic. Teren dawnej działki nr [...] został objęty lokalizacją C, B oraz projektowanej ulicy [...], natomiast teren dawnej działki nr [...] został objęty lokalizacją B, projektowanej ulicy [...] i lokalizacją [...]. Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem tj. część aktualnej działki nr [...] była położona w granicach terenu lokalizacji C, teren części aktualnych działek nr [...] i nr [...] przeznaczony był pod budowę ulicy [...], teren części aktualnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] położony był w granicach lokalizacji B. Teren w poszczególnych lokalizacjach przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową osiedla [...] zgodnie z zatwierdzonym planem budownictwa mieszkaniowego na lata 1975-1980. Decyzja nr [...] została anulowana decyzją nr [...] z 05 listopada1980 r., wydaną przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, oznaczonej w załączniku graficznym Nr L-310/75 na terenie położonym w Warszawie [...], osiedla [...], uaktualniającą ustalenia miejsca i realizacji inwestycji poprzez uwzględnienie wyłączenia terenów przeznaczonych pod budownictwo niskie intensywne, pod budowę piekarni, budowę pawilonów rzemieślniczych. Jak wynika z załącznika graficznego Nr L-310/75 teren działek objęty żądaniem zwrotu w niniejszym postępowaniu nadal był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną z infrastrukturą towarzyszącą. Badając realizację celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem zwrotowym, organ odwoławczy ustalił na podstawie wskazanych w uzasadnieniu decyzji pozwoleń na budowę, planów realizacyjnych, zdjęć lotniczych, oględzin nieruchomości jak przebiegała na przestrzeni lat realizacja celu wywłaszczenia i jaki był, a także jaki jest aktualny stan zagospodarowania poszczególnych działek. Te ustalenia wyglądają następująco: - na części terenu działki nr [...] objętej żądaniem zwrotu wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny XI kondygnacyjny w osiedlu [...], na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z 11 stycznia 1983 r. Inwestorem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa-Wschód. W zamiennym planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr 208/79 z 14 grudnia 1979 r. obiekt oznaczono jako nr [...]. Zdjęcie lotnicze z 1987 roku wskazuje, że blok mieszkalny nr [...] zrealizowano, na pozostałym terenie wybudowano ciągi komunikacyjne. Natomiast na zdjęciu lotniczym z 1990 roku na gruncie przedmiotowej działki widoczne są też chodniki oraz zieleń. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2018 r. ustalono, że na terenie części działki nr [...], oprócz części bloku mieszkalnego, znajduje się również część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, wzdłuż której występują utwardzone miejsca parkingowe oraz chodnik i latarnie, na działce występuje też część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, na trawniku przy bloku widoczne są cztery komory ciepłownicze, pozostały teren zajmują trawniki, na których rosną drzewa i krzewy, - na działce nr [...] znajduje się rabata otoczona obrzeżem betonowym, na której rosną krzewy ozdobne, przez działkę przebiega część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, wzdłuż której położone są miejsca parkingowe wybudowane z kostki brukowej oraz chodniki asfaltowe, przy ulicy [...] i ulicy [...] zlokalizowane są latarnie a na pozostałej części działki występuje roślinność: trawniki, krzewy, drzewa liściaste i iglaste. Zdjęcia lotnicze z 2001 r. oraz z 2005 r. potwierdzają stan zagospodarowania działki ustalony podczas oględzin, - ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 30 sierpnia 1990 r. wynika, że na działce ew. [...] została zrealizowana rozbudowa budynku szkoły podstawowej nr [...]. Realizacja tej inwestycji nastąpiła na podstawie decyzji nr 757/89 z dnia 15 listopada 1989 r., wydanej przez Urząd Dzielnicowy Warszawa [...]. Na części działki nr [...] objętej żądaniem zwrotu położona jest część wjazdu o nawierzchni asfaltowej do budynku Szkoły [...] nr [...], część boiska sportowego, wzdłuż boiska położony jest chodnik z kostki brukowej oraz zlokalizowano latarnie, pozostały teren jest terenem zieleni, na którym występują trawniki i krzewy ozdobne, - na działce ew. [...] wybudowano budynki mieszkalne nr [...], [...], [...]. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 1990 roku. Na tym zdjęciu widać również ciągi komunikacyjne i zagospodarowanie terenu w zakresie roślinności. Zdaniem organu odwoławczego te ustalenia wskazują, że cel wywłaszczenia na działkach ew. nr [...] .i nr [...] z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]) oraz na działce ew. nr [...] z obrębu [...] oraz działce ew. nr [...] z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]), został zrealizowany przed złożeniem wniosku o ich zwrot, w związku z tym uznać należy, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., nie zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do działki ew. nr [...] z obrębu [...] i działki ew. nr [...]. z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]), to jak wynika z danych z ewidencji grunt ów i budynków, przedmiotowe działki oznaczone zostały użytkiem gruntowym dr -drogi i stanowią ulicę [...]. Powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub ich następcom. Z tych wszystkich względów organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko Starosty [...], że cel, na jaki została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej, został zrealizowany i wywłaszczona nieruchomość w zakresie wskazanym we wniosku nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 maja 2021 r. złożył J.F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Mazowieckiego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 5 czerwca 2018 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...], [...], [...] - cz., [...] –cz., [...] -cz. i [...] cz. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające Sąd poczytuje za własne ustalenia i tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały przez ustawodawcę umieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 u.g.n. zawiera definicję legalną pojęcia zbędności inwestycji na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że jedynie w razie zaistnienia jednej z sytuacji wymienionych w tym przepisie, uzasadniony jest wniosek o zbędności nieruchomości. Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 – letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), 10 – letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest nie zrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18). Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Przechodząc z tych ogólnych uwag do realiów niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 17 października 2016 r., jest część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona aktualnie jako działki ew. nr [...] -cz.i nr [...] z obrębu [...] (stanowiące cześć dawnej działki ew. nr [...]), działki nr [...] -cz. i nr [...] -cz. z obrębu [...] i działki nr [...] -cz. i nr [...] -cz. z obrębu [...] (stanowiące część dawnej działki ew. nr [...]). Do nabycia przez Skarb Państwa dawnych działek nr [...] i [...] doszło w drodze decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia 15 grudnia 1977 r. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w związku z zamiarem realizacji celu publicznego w postaci budowy osiedla "[...]". Ustalenie to zaakceptował Wojewoda, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Ustalenie to jest zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazuje na to jednoznacznie treść decyzji wywłaszczeniowej oraz treść wskazanej w niej decyzji nr 73/75 o lokalizacji inwestycji z 24 kwietnia 1975 r. Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, realizowanej na przestrzeni dekady, czy nawet dwóch, mogą i z natury rzeczy – będą – podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Powołane wyżej dokumenty dotyczące ustaleń realizacyjnych z 1975 r., w powiązaniu z dokumentacją graficzną oraz zamiennym planem realizacyjnym osiedla [...] z 1977 r., jednoznacznie wskazują, że zarówno budowa budynków mieszkalnych, szkoły jak i budowa parkingów i ciągów komunikacyjnych stanowiły elementy zaplanowanej infrastruktury osiedlowej. Nie ma przy tym znaczenie, że realizacja osiedla "[...]" następowała na podstawie wielu dokumentów planistycznych, w tym także wydanych już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Na tym właśnie polega specyfika realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, jako inwestycji z samego założenie długotrwałej, wieloetapowej i zmiennej w czasie. W przypadku realizacji dużej inwestycji, w długim okresie czasu, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Potrzeba takiej modyfikacji, jak wskazano powyżej, może wynikać z różnych przyczyn i musi być dopuszczalna, a rygorystyczne podejście skarżącego co do braku możliwości takiej zamiany nie zasługuje na akceptację. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zrealizowana budowa obiektów mieszkalnych (na działkach nr [...] i [...]), terenów zielonych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i infrastruktury podziemnej (na działkach nr [...], [...], [...]), szkoły (działka nr [...]) są ściśle związane z powstałym osiedlem mieszkaniowym "[...]", służą realizacji potrzeb jego mieszkańców, a więc wpisują się w zadeklarowany cel wywłaszczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji, przede wszystkim ze zdjęć lotniczych z lat 1987-2005 r. wynika także, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła najpóźniej w 2001 r., czyli przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji podkreslił, że przepis art. 137 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też zarzuty wskazane w skardze, a odnoszące się do naruszenia art. 137 u.g.n. nie mogły zostać uwzględnione. Także zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził organy do trafnych wniosków w zakresie braku podstaw do zwrotu działek nr [...] cz. i [...] - cz., zajętych pod drogę powiatową ul. [...] w [...]. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) pas drogowy , to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; Zgodnie z art. 2a tej ustawy - Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (2). Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadził do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz części ww. działek zajętych pod drogę publiczną. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wadliwości decyzji z powodu uznania w postępowaniu zwrotowym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako stron postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Stroną, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnie nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym ani obligacyjnym do przedmiotowych działek, w ewidencji gruntów zostały jedynie wpisane jako podmioty władające nimi (dotyczy to działek nr [...], [...], [...]). Nie powinny więc zostać uznane za strony postępowania To jednak, że zostały one błędnie uznane za strony postępowania zwrotowego, nie ma wpływu na prawidłowość decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z przyczyn podanych wyżej. Wyjaśnić należy, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uznania czynności procesowych, dokonanych m.in. z udziałem podmiotu nieuprawnionego za niebyłe. Tym samym sam fakt zawiadomienia o tych czynnościach podmiotu, nie będącego w istocie stroną postępowania administracyjnego, nie jest równoznaczny z koniecznością uznania, że wydana w takiej sprawie decyzja jest obciążona wadą prawną. Należy także zauważyć, że w toku postępowania obie Spółdzielnie nie inicjowały jakichkolwiek postępowań wpadkowych, nie składały też środków odwoławczych. Brak jest zatem podstaw- jak tego oczekuje skarżący- do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania wobec obu Spółdzielni. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 98 § 1 kpa, poprzez nie zawieszenie postępowania, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku przez skarżącego. Trzeba przypomnieć dla porządku, że zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zatem wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest dla organu bezwzględnie wiążący. Wręcz przeciwnie, przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność wyważenia wszystkich interesów wchodzących w grę: interesu strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, interesów pozostałych stron (jeżeli takie występują) oraz interesu publicznego (społecznego). Poza tym w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. Miasto Stołeczne Warszawa ( strona postępowania) sprzeciwiła się temu wnioskowi, co było powodem wydania postanowienia z dnia 15 marca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast powody długotrwałego prowadzenia przez organ postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji odszkodowawczej, pozostają poza sferą kognicji sądu w niniejszej sprawie. Także zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 kpa nie może odnieść zamierzonego skutku. Żeby sąd mógł uznać za zasadny ten zarzut, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie wykonał w związku z brakiem zawiadomienia go o zebranym w sprawie materiale dowodowym, nie wskazał także jaki wpływ na wynik sprawy ma fakt dołączenia na etapie postępowania odwoławczego ogólnodostępnych zdjęć lotniczych. Należy także zauważyć, że to organ I instancji zgromadził szeroką dokumentację fotogrametryczną dotyczącą przedmiotowych działek (teczka nr 1 str. 3-25 akt administracyjnych) i dowodów tych skarżący nie kwestionował. Dlatego też zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za gołosłowny. Reasumując, w świetle dotychczasowych rozważań żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Prawidłowo ustalony przez organy sposób zagospodarowania przedmiotowych działek świadczy o tym, że zostały one wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne, a wszystkie podnoszone w niej zarzuty, dotyczące zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są pozbawione uzasadnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.F. Zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 141 § 4 ppsa poprzez uzasadnienie wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny, który uniemożliwia zrozumienie toku rozumowania i racji, którymi kierował się Sąd, a tym samym merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem Sądu, a co za tym idzie uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej oraz pominięcie w uzasadnieniu wyroku, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów podnoszonych w skardze Jana W.F., dotyczących możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa, art, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art, 107 § 3 kpa, poprzez bezzasadne oddalenie skargi J.F., pomimo że w zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zbędności działek, zajętych pod drogę publiczną i poprzestał na stwierdzeniu istnienia przeszkody z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 2020 r. poz. 470, dalej jako: "udp"), co uniemożliwi skarżącemu kasacyjnie dochodzenie odszkodowania za tę cześć nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jednak nie podlega reprywatyzacji w naturze wyłącznie z powodu wyjątkowej przeszkody zwrotu; 3) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 28 kpa i art. 105 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa, w związku z art. 138 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. 2021 r. poz. 1899, dalej jako: "ugn") poprzez ich niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji skierowały decyzję do podmiotów nie posiadających w sprawie statusu strony postępowania tj. do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej; co powoduje, że decyzja Starosty [...] jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, z kolei decyzja Wojewody Mazowieckiego jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 4) art, 151 ppsa w związku z art. 98 § 1 kpa, polegające na uznaniu zasadności odmowy zawieszenia postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego, pomimo spełnienia przesłanek z art. 98 § 1 kpa, wskutek czego skarżący kasacyjnie został zaskoczony wydaniem decyzji odwoławczej, pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, przedkładania dowodów i zaufania do władzy publicznej, wbrew art. 8 § 1, art. 10 § 1 kpa, art. 15 kpa, art. 75 § 1 kpa i art. 81 kpa. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kasacyjnie, zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto Warszawa wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są całkowicie chybione. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, tym niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, w szczególności prawidłowości przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, oraz znaczenia norm prawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji w sposób szczegółowy zrelacjonował dotychczasowe ustalenia faktyczne organów oraz w sposób prawidłowy odniósł się do oceny prawnej podjętych w toku postępowania decyzji administracyjnych. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz uzasadnił, mając na uwadze przepisy mające zastosowanie w sprawie (art. 136, art. 137 u.g.n.), przyczyny nieskuteczności skargi złożonej do Sądu. Nadmienić przy tym należy, że skarżący kasacyjnie, poza przytoczeniem orzeczeń sądów administracyjnych, odnoszących się ogólnie do zakresu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał konkretnych braków uzasadnienia z którymi można byłoby wiązać wadliwość wyroku z tego powodu. Nie jest prawdziwe ponadto stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do treści art. 137 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu wyroku wskazano, odwołując się do treści decyzji wywłaszczeniowej z 15 grudnia 1977 r. oraz decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 73/75 z 24 kwietnia 1975r., jaki był cel wywłaszczenia, jak również ich obecny sposób zagospodarowania. Jedynie uzupełniająco należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że cel ten – budowa osiedla mieszkaniowego – został określony w sposób mało precyzyjny. Niemniej, również skarżący nie wykazał by poszczególne działki zostały zagospodarowane w sposób sprzeczny z tak określonym celem. Jak wykazał Sąd I instancji osiedle mieszkaniowe powstało w zgodzie z ww. decyzjami, na działkach wskazanych przez skarżącego kasacyjnie są wielorodzinne osiedla mieszkaniowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą oraz drogami dojazdowymi, z których część ma status dróg publicznych. Takie zagospodarowanie działek skarżącego kasacyjnie trudno uznać za zrealizowane niezgodnie z decyzją wywłaszczeniową. Odnosząc się do kolejnego zarzutu ujętego pod numerem 2 skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. W konsekwencji trafne jest stanowisko Sądu I instancji wskazujące na brak możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom. Zrealizowanie bowiem na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, słusznie ograniczył swoje ustalenia do kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną, a po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności odstąpił od oceny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W tych okolicznościach zbędne było ustalanie czy na będącej przedmiotem żądania zwrotowego nieruchomości wykonano jakiekolwiek prace świadczące o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Istotnym było tylko to, czy działki o zwrot których ubiega się skarżący znajdują się obecnie w pasie drogowym drogi publicznej. Ten fakt potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, z którego wynika, że na działkach [...] i [...] znajduje się droga publiczna – ulica [...]. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 28 kpa i art. 105 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 kpa, w związku z art. 138 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazujący na skierowanie decyzji odwoławczej do niewłaściwego podmiotu tj. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak przyznał to Sąd I instancji, istotnie podmiotom tym nie przysługiwał w postępowaniu zwrotowym przymiot strony, niemniej nie można było uznać, że decyzja odmawiająca zwrotu w jakikolwiek sposób kształtowała sytuację prawną obu Spółdzielni. Doręczenie decyzji osobom niemającym statusu strony postępowania niewątpliwie było wadliwe, nie oznaczało jednak, że decyzja była do nich kierowana w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza tego przepisu wskazuje, że wada wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu. Kwestii tej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy utożsamiać z faktem doręczenia decyzji określonemu podmiotowi nieposiadającemu przymiotu strony. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1769/20 oraz z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 986/16, dostępne w CBOIS). Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 151 ppsa w związku z art. 98 § 1 k.p.a. zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie nie odniósł się do stanowiska sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy zatem ponownie wyjaśnić, że organ działający na wniosek oparty o art. 98 § 1 k.p.a. ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania, co wprost wynika z tego przepisu Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte. Powiązany z powyższym zarzutem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. również nie był trafny. Dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Trudno przyjąć wobec wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, jak również złożenia przez niego odwołania, że został on zaskoczony wydaniem decyzji organu odwoławczego. Jak sam wyjaśniał w skardze kasacyjnej postępowanie toczyło się z przekroczeniem terminów ustawowych, co oznacza, że skarżący miał możliwość swobodnego zapoznania się z aktami sprawy, jak również składania wniosków dowodowych w dłuższym okresie czasu. Dołączone do akt zdjęcia są ogólnie dostępne i sam skarżący, gdyby dołożył należytej staranności w prowadzeniu swoich spraw mógłby się z nimi zapoznać. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.