II OSK 986/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 1067/15 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lipca 2015 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Ol 1067/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] lipca 2015r. w przedmiocie warunków zabudowy – stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..] maja 2013r. działający z upoważnienia Wójta Gminy [..] Sekretarz Gminy odmówił ustalenia na wniosek E. K. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z przyłączami oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe na działce nr [..] w obrębie [..], gmina P.. W dniu 23 września 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] wpłynął wniosek E. K. o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. Jako podstawę prawną do stwierdzenia nieważności strona wskazała art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowa decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wyjaśniła, że z treści decyzji z dnia [..] maja 2013r. wprost wynika, że organ działał po rozpatrzeniu wniosku E.K. w imieniu i na rzecz której działał adw. J. L. prowadzący Kancelarie Adwokacką przy ul. D. w O. Dodatkowo również w sentencji decyzji organ odmówił wydania warunków zabudowy dla E. K. w imieniu i na rzecz której działał adw. J. L. Konsekwencją powyższego działania było doręczenie przedmiotowej decyzji adw. J.i L. z pominięciem E.K. Natomiast z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodził bezpośrednio od wnioskodawczyni - E. K., zaś skarżąca nigdy w przedmiotowej sprawie nie udzielała pełnomocnictwa adw. J. L., ani też innej osobie. Wnioskodawczyni wskazała, że prawdopodobnie organ wydający przedmiotową decyzję, działając automatycznie uznał pełnomocnika Stowarzyszenia Działkowców "[..]" za pełnomocnika w indywidualnych sprawach jej członków. Takie działanie stanowi rażące naruszenie art. 33 k.p.a. skutkujące doręczeniem decyzji osobie nie będącej stroną w postępowaniu, ani też nie reprezentującej żadnej ze stron postępowania. Decyzją z dnia [..] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..]maja 2013 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. W rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została doręczona wadliwie osobie, która nie była pełnomocnikiem inwestora. Nie doszło jednak do określenia praw i obowiązków podmiotu innego, niż strona postępowania. Skoro zaś nie rozstrzygnięto o żadnym uprawnieniu, ani obowiązku takiego podmiotu, brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Kolegium, była to podstawa do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. E. K.wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem opisanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że poprzez umieszczenie osoby adw. J.L. w osnowie i sentencji decyzji nastąpiło skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Natomiast sama czynność polegająca na doręczeniu decyzji adw. J. L. stanowi jedynie konsekwencje wadliwości stwierdzenia, że strona postępowania ustanowiła w sprawie swojego pełnomocnika. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że w sprawie zaistniała przesłanka skutkująca wznowieniem postępowania, tj. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Organ nie pominął bowiem E. K. w toku postępowania, uznał ją za stronę postępowania i rozpatrzył jej wniosek, jednakże do dnia dzisiejszego decyzja nie została stronie doręczona z powodu jej wadliwości. Ponadto nawet, jeśli Kolegium stwierdziło, że powyższa okoliczność nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., to z pewnością stanowi tę podstawę rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 32, 33 i 40 § 2 k.p.a. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że przywołane przepisy nie powinny mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, skoro E. K. nie ustanowiła w postępowaniu żadnego pełnomocnika. Tym samym wskazanie nieustanowionego pełnomocnika w sentencji zaskarżonej decyzji, a następnie doręczenie mu decyzji winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [..] lipca 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [.] grudnia 2014r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy [.] została skierowana do E. K., na której wniosek prowadzone było postępowanie, zaś adw. J.L. został wskazany - wprawdzie nieprawidłowo, ale jedynie jako pełnomocnik strony, a nie jako strona, tj. podmiot praw i obowiązków. Konsekwencją wskazania w decyzji J. L. jako pełnomocnika było błędne doręczenie decyzji. Kolegium wyjaśniło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że kwestia doręczenia decyzji ma charakter wyłącznie procesowy i błąd w doręczeniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W opinii Kolegium w badanej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 32, 33 i 40 § 2 k.p.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy strona nie ustanowiła w sprawie pełnomocnika. Jednak zdaniem Kolegium w świetle całokształtu akt sprawy nie można stwierdzić, by naruszenie to miało charakter rażący. Postępowanie było bowiem prowadzone z udziałem strony E. K., decyzja została skierowana do strony, a jedynie dodatkowo błędnie wskazano adw. J. L. jako pełnomocnika strony, konsekwencją czego było doręczenie decyzji osobie wskazanej jako pełnomocnik. Błąd w doręczeniu decyzji nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła E. K. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażone w twierdzeniu, że wydana przez Wójta Gminę [..] decyzja z dnia [..] maja 2013r. nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie ani nie została wydana z rażącym ruszeniem prawa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego błędne zastosowania i nie wykazanie, że zaskarżona decyzja została właściwie wydana i nie zawiera kwalifikowanej wady prawnej powodującej jej nieważność. Nadto naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w całości podzielił stanowisko organu, że w przypadku przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji polegającej na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną postępowania, nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa, przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Sąd zwrócił uwagę, że od samego początku postępowanie to było prowadzone w stosunku do wnioskodawczyni. Organ na wniosek skarżącej zawiesił postępowanie administracyjne, a następnie je podjął, także na wniosek skarżącej. Podobnie inne pisma w sprawie były kierowane do skarżącej do wiadomości (np. pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 2 lipca 2012 r., karta 61 akt adm.). Pierwsza decyzja organu I instancji z dnia [..] stycznia 2013 r. była również doręczona stronie, podobnie jak decyzja Kolegium z dnia [..] marca 2013 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta Gminy [..]. Dopiero decyzja organu I instancji została doręczona adw. J. L. Niemniej jednak nie sposób przyjąć, że organ skierował w przedstawionym powyżej rozumieniu decyzję do osoby nie będącej stroną w sprawie, tym bardziej, że organ I instancji pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że adw. J. L. zgodnie z pełnomocnictwem z dnia 13 maja 2013r. złożonym do akt administracyjnych pozostawał pełnomocnikiem umocowanym do działania na rzecz skarżącej. Na marginesie Sąd zauważył, że pełnomocnik ten dopiero pismem z dnia 6 lipca 2013 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ I instancji wskazał, że pełnomocnictwo udzielone przez Stowarzyszenie Działkowców [..] upoważnia pełnomocnika wyłącznie do czynności w imieniu Stowarzyszenia, a nie obejmuje indywidualnych spraw poszczególnych członków tego Stowarzyszenia. W skardze kasacyjnej E. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, 9,10 k.p.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem, że w sprawie nie miała miejsca przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie posiada on usprawiedliwionej podstawy. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając naruszenie prawa procesowego strona wnosząca skargę zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8, 9,10 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i nie stwierdzenie nieważności decyzji. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a będącego podstawą ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji. Wskazać przy tym należy, że Sąd Wojewódzki nie prowadził postępowania dowodowego i nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych, zatem zarzut kasacyjny w tym zakresie okazał się bezzasadny. Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceną, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. rozróżnia pojęcia "skierowanie decyzji" od pojęcia "doręczenia decyzji", zaś przesłankę nieważności stanowi jedynie skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Należy podkreślić, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji oparte jest na kwalifikowanym naruszeniu przepisów prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, jeżeli została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Znaczenie językowe wyrażenia "skierować" wiązać należy z przeznaczeniem czegoś dla kogoś (por. Uniwersalny Słownik języka polskiego, tom IV, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, s. 366). Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć zatem jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma co do zasady, wskazywać jej adresatowi jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi, nie posiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa ona natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane również w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. II OSK 1324/09; wyrok z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 400/06 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe za prawidłowe uznać należy stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że doręczenie decyzji osobie, której nie przysługuje status strony nie stanowiło o skierowaniu tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na słusznym założeniu, zgodnie z którym doręczenie decyzji określonemu podmiotowi nie czyni z tego podmiotu strony postępowania, a skoro tak, to doręczenie temu podmiotowi decyzji nie stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Wbrew zarzutom skargi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają czynność doręczenia decyzji stronie (art. 109 § 1 i 2 k.p.a.) od jej skierowania do strony (osoby niebędącej stroną) i nadają obu tym formom odrębne znaczenie prawne. W tej sytuacji powyższe względy nakazywały stwierdzić, że wydając zaskarżony wyrok, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do kwestii podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 32, art. 33 i art. 40 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej - jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w Komentarzu LEX do art. 156 k.p.a. - przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zatem za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przy czym nie każde nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawie wprawdzie normy powołanych przepisów zostały naruszone, ale nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa w rozumieniu powyższej definicji, a w szczególności nie pozostawało w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, którego prawidłowości zresztą sama skarżąca nie kwestionuje. Natomiast wskazywana wadliwość takiej decyzji pozwalała na ewentualne jej uchylenie w trybie odwoławczym, natomiast nie pozwalała sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.