I SA/Wa 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 marca 2021 r. nr 894/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] , Dzielnicy [...], przy ul. [...], stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...]-cz., nr [...], nr [...] -cz. i nr [...]-cz. z obrębu [...] oraz działki nr [...] cz.i nr [...]-cz. z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w [...], przy ul. [...] na osiedlu [...], składającą się z działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. i przeznaczona pod budowę osiedla "[...]". Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność A. i W. małż. F. na podstawie aktu własności ziemi nr [...], wydanego w dniu [...] maja 1974 r. przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2004 r. A. F. i J. F. ( spadkobierca W. F.) wystąpili o zwrot nieruchomości w części niezabudowanej i wywłaszczonej w 1977 r. Zakres żądania wnioskodawcy doprecyzowali pismami z dnia 19 sierpnia 2009 r. i z dnia 12 października 2009 r. Starosta [...] na podstawie postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 284/05 z dnia 15 kwietnia 2005 r. został wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji ustalił, w oparciu o pismo Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia 13 maja 2013 r., że dawna działka ewidencyjna nr [...] stanowi wykazane w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], natomiast dawna działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowi wykazane w ewidencji gruntów i budynków działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a także części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 17 października 2016 r. wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości, w zakresie działek oznaczonych aktualnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...]-cz., nr [...]-cz., nr [...] i nr [...]- cz. z obrębu [...] oraz jako działki nr [...]-cz. i nr [...]-cz. z obrębu [...]. W dniu 11kwietnia 2017 r. zmarła A. F., a spadek po niej nabył w całości syn J. F. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako: nr [...]-cz., nr [...], nr [...] -cz. i nr [...]-cz. z obrębu [...] oraz działki nr [...]-cz.i nr [...]-cz. z obrębu [...]. Od ww. decyzji odwołanie wniósł J. F. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 marca 2021 r. nr 894/2021 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu treści art. 136 i 137 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020, poz. 65 ze zm.) dalej jako u.g.n oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wskazał na ustalenia organu I instancji, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem tj. dawna działka ewidencyjna nr [...] oraz dawna działka ewidencyjna nr [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. Z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że celem wywłaszczenia była budowla osiedla "[...]". Organ I instancji ustalił także stan własnościowy działek, które objęte są wnioskiem o wywłaszczeniem. Stan ten wygląda następująco: - aktualnie działka nr [...] jest własnością Miasta [...], a władającym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, - działka nr [...] jest własnością Miasta [...], a władającym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...], - działka nr [...] jest własnością Miasta [...], a władającym jest Szkoła Podstawowa nr [...], - działka nr [...] jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich, - działka nr [...] jest własnością Miasta [...], a władającym jest [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, - działka nr [...] jest własnością Miasta [...] i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. Celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa osiedla "[...]". Organ I instancji ustalił również, że lokalizację zespołu mieszkaniowego osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy [...] ustalono decyzją nr [...] o lokalizacji inwestycji z dnia [...] kwietnia 1975 r., wydaną przez Urząd Miasta [...], powołaną w ww. decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z decyzją i szkicem sytuacyjnym [...], stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej, teren o powierzchni [...] ha został podzielony na lokalizacje oznaczone literami od A do G, z liniami rozgraniczającymi projektowanych ulic. Teren dawnej działki nr [...] został objęty lokalizacją C, B oraz projektowanej ulicy [...], natomiast teren dawnej działki nr [...] został objęty lokalizacją B, projektowanej ulicy [...] i lokalizacją G. Nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem tj. część aktualnej działki nr [...] była położona w granicach terenu lokalizacji C, teren części aktualnych działek nr [...] i nr [...] przeznaczony był pod budowę ulicy [...], teren części aktualnych działek nr [...], nr [...] i nr [...] położony był w granicach lokalizacji B. Teren w poszczególnych lokalizacjach przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową osiedla [...] zgodnie z zatwierdzonym planem budownictwa mieszkaniowego na lata 1975-1980. Decyzja nr [...] została anulowana decyzją nr [...] z dnia [...].11.1980 r., wydaną przez Urząd Miasta [...] Wydział Urbanistyki i Architektury o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, oznaczonej w załączniku graficznym Nr [...] na terenie położonym w [...], osiedla [...], uaktualniającą ustalenia miejsca i realizacji inwestycji poprzez uwzględnienie wyłączenia terenów przeznaczonych pod budownictwo niskie intensywne, pod budowę piekarni, budowę pawilonów rzemieślniczych. Jak wynika z załącznika graficznego Nr [...] teren działek objęty żądaniem zwrotu w niniejszym postępowaniu nadal był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną z infrastrukturą towarzyszącą. Badając realizację celu wywłaszczenia w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem zwrotowym, organ odwoławczy ustalił na podstawie wskazanych w uzasadnieniu decyzji pozwoleń na budowę, planów realizacyjnych, zdjęć lotniczych, oględzin nieruchomości jak przebiegała na przestrzeni lat realizacja celu wywłaszczenia i jaki był, a także jaki jest aktualny stan zagospodarowania poszczególnych działek. Te ustalenia wyglądają następująco: - na części terenu działki nr [...] objętej żądaniem zwrotu wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny XI kondygnacyjny w osiedlu [...], na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z [...] stycznia 1983 r. Inwestorem była Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...]. W zamiennym planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z [...] grudnia 1979 r. obiekt oznaczono jako nr [...]. Zdjęcie lotnicze z 1987 roku wskazuje, że blok mieszkalny nr [...] zrealizowano, na pozostałym terenie wybudowano ciągi komunikacyjne. Natomiast na zdjęciu lotniczym z 1990 roku na gruncie przedmiotowej działki widoczne są też chodniki oraz zieleń. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2018 r. ustalono, że na terenie części działki nr [...], oprócz części bloku mieszkalnego, znajduje się również część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, wzdłuż której występują utwardzone miejsca parkingowe oraz chodnik i latarnie, na działce występuje też część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, na trawniku przy bloku widoczne są cztery komory ciepłownicze, pozostały teren zajmują trawniki, na których rosną drzewa i krzewy, - na działce nr [...] znajduje się rabata otoczona obrzeżem betonowym, na której rosną krzewy ozdobne, przez działkę przebiega część ulicy [...] o nawierzchni asfaltowej, wzdłuż której położone są miejsca parkingowe wybudowane z kostki brukowej oraz chodniki asfaltowe, przy ulicy [...] i ulicy [...] zlokalizowane są latarnie a na pozostałej części działki występuje roślinność: trawniki, krzewy, drzewa liściaste i iglaste. Zdjęcia lotnicze z 2001 r. oraz z 2005 r. potwierdzają stan zagospodarowania działki ustalony podczas oględzin, - ze zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 30 sierpnia 1990 r. wynika, że na działce ew. [...]-cz.została zrealizowana rozbudowa budynku szkoły podstawowej nr [...]. Realizacja tej inwestycji nastąpiła na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r., wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...]. Na części działki nr [...] objętej żądaniem zwrotu położona jest część wjazdu o nawierzchni asfaltowej do budynku Szkoły Podstawowej nr [...], część boiska sportowego, wzdłuż boiska położony jest chodnik z kostki brukowej oraz zlokalizowano latarnie, pozostały teren jest terenem zieleni, na którym występują trawniki i krzewy ozdobne, - na działce ew. [...]-cz. wybudowano budynki mieszkalne nr [...]. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 1990 roku. Na tym zdjęciu widać również ciągi komunikacyjne i zagospodarowanie terenu w zakresie roślinności. Zdaniem organu odwoławczego te ustalenia wskazują, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, iż cel wywłaszczenia na działkach ew. nr [...]-cz.i nr [...] z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]) oraz na działce ew. nr [...] cz. z obrębu [...] oraz działce ew. nr [...]-cz. z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]), został zrealizowany przed złożeniem wniosku o ich zwrot, w związku z tym uznać należy, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., nie zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do działki ew. nr [...]-cz. z obrębu [...] i działki ew. nr [...]-cz. z obrębu [...] (stanowiących część dawnej działki ew. nr [...]), to jak wynika z danych z ewidencji grunt ów i budynków, przedmiotowe działki oznaczone zostały użytkiem gruntowym dr -drogi i stanowią ulicę [...]. Powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub ich następcom. Z tych wszystkich względów organ II instancji uznał za prawidłowe stanowisko Starosty [...], że cel, na jaki została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej, został zrealizowany i wywłaszczona nieruchomość w zakresie wskazanym we wniosku nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 14 maja 2021 r. złożył J. F.. W skardze zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 kpa, polegające na odmowie zawieszenia postępowania, pomimo spełnienia przesłanek z art. 98 § 1 kpa, wskutek czego został zaskoczony wydaniem decyzji odwoławczej, pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu i oferowania dowodów, wbrew art. 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1 i art. 81 kpa; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 i art. 105 § 1 kpa w związku z art. 138 ust. 1-2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na utrzymaniu w mocy decyzji skierowanej do Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, tj. podmiotów pozbawionych interesu prawnego w sprawie zwrotowej. Wojewoda powinien był uchylić błędną decyzję Starosty [...] i umorzyć postępowanie wobec osób postronnych, natomiast decyzja odwoławcza nie zawiera żadnego spójnego rozstrzygnięcia w tej kwestii, wbrew art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i 5 kpa; 3. naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, tj. zaniechanie jakichkolwiek ustaleń co do zbędności działek, zajętych pod drogę publiczną, i poprzestanie na przeszkodzie z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. 2020 r. poz. 470); 4. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego z art. 137 ust. 2 u.g.n., polegające na odmowie zwrotu choćby części działek nr 10 i 81, a zwłaszcza nr 86, które nie zostały wykorzystane przez podmiot użyteczności publicznej, na konkretny cel wywłaszczenia, w terminie przed złożeniem wniosku o zwrot, ani nawet przed 22 września 2004 r. podczas gdy kolejne lokalizacje dla tych działek wygasały nawet po wywłaszczeniu, gdy te działki zostały udostępnione przedsiębiorcy Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i resortowej Spółdzielni MSW, a w zakresie działki nr [...] organy zaniechały wszelkich ustaleń, przykrywając jej zbędność opisami sąsiednich gruntów, zamiast ujawnić mi powody odmówienia zwrotu tej działki, jak tego wymagają art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2018 r., uchylenie postanowienia Wojewody [...] nr [...] r. z [...] marca 2021 r., odmawiającego zawieszenia postępowania, wydanie wyroku w trybie uproszczonym jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Mazowieckiego, mocą której utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej aktualnie działki ewidencyjne oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako nr [...] cz. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy orzekające Sąd poczytuje za własne ustalenia i tak ustalony stan faktyczny był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji. Zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały przez ustawodawcę umieszczone w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.g.n."). W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 u.g.n. zawiera definicję legalną pojęcia zbędności inwestycji na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, że jedynie w razie zaistnienia jednej z sytuacji wymienionych w tym przepisie, uzasadniony jest wniosek o zbędności nieruchomości. Treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym, a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Aktualnie powyższa kwestia została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jakkolwiek powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem w świetle ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 – letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), 10 – letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest nie zrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18). Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku, nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Przechodząc z tych ogólnych uwag do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 17 października 2016 r., jest część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona aktualnie jako działki ew. nr [...]-cz.i nr [...] z obrębu [...] (stanowiące cześć dawnej działki ew. nr [...]), działki nr [...]-cz. i nr [...]-cz. z obrębu [...] i działki nr [...]-cz. i nr [...]-cz. z obrębu [...] (stanowiące część dawnej działki ew. nr [...]). Zauważyć także należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy do nabycia przez Skarb Państwa dawnych działek nr [...] i [...] doszło w drodze decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Terenów z dnia [...] grudnia 1977 r. Organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w związku z zamiarem realizacji celu publicznego w postaci budowy osiedla "[...]". Ustalenie to zaakceptował Wojewoda, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość ta była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Ustalenie to jest zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazuje na to jednoznacznie treść decyzji wywłaszczeniowej oraz treść wskazanej w niej decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z 24 kwietnia 1975 r. Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Dlatego też nawet pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci np. parkingów, czy obiektów usługowych, bowiem takie osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. W związku z tym, za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze. Instalację osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład linia komunikacyjna, kabel elektryczny, czy instalacja gazowa i sanitarna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Przyjmuje się bowiem, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Co więcej, poszczególne elementy tak złożonej inwestycji, realizowanej na przestrzeni dekady, czy nawet dwóch, mogą i z natury rzeczy – będą – podlegać modyfikacjom, wynikającym z uzasadnionych potrzeb mieszkańców, czy możliwości inwestycyjnych. Modyfikacje te mogą dotykać bądź rozmieszczenia poszczególnych elementów infrastruktury osiedlowej, bądź nawet zastąpienia jednych elementów innymi. Powołane wyżej dokumenty dotyczące ustaleń realizacyjnych z 1975 r., w powiązaniu z dokumentacją graficzną oraz zamiennym planem realizacyjnym osiedla [...] z 1977 r., jednoznacznie wskazują, że zarówno budowa budynków mieszkalnych, szkoły jak i budowa parkingów i ciągów komunikacyjnych stanowiły elementy zaplanowanej infrastruktury osiedlowej. Nie ma przy tym znaczenie, że realizacja osiedla "[...]" następowała na podstawie wielu dokumentów planistycznych, w tym także wydanych już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Na tym właśnie polega specyfika realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, jako inwestycji z samego założenie długotrwałej, wieloetapowej i zmiennej w czasie. W przypadku realizacji dużej inwestycji, w długim okresie czasu, na poszczególnych jej etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął m.in. w wyrokach z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13; z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14; z 20 stycznia 2016 r., sygn. I OSK 3237/14. Wobec tego, badanie realizacji takiego celu wywłaszczenia, jak budowa osiedla (traktowanego jako cel główny), odnośnie do konkretnej działki/działek wchodzącej w jego zakres należy dokonywać w aspekcie tego właśnie celu podstawowego, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone, parkingi, czy obiekty handlowo - usługowe należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część. Służą bowiem mieszkańcom, z których to obiektów oni korzystają. Potrzeba takiej modyfikacji, jak wskazano powyżej, może wynikać z różnych przyczyn i musi być dopuszczalna, a rygorystyczne podejście skarżącego co do braku możliwości takiej zamiany nie zasługuje na akceptację. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zrealizowana budowa obiektów mieszkalnych (na działkach nr [...] i [...]), terenów zielonych, ciągów komunikacyjnych, parkingów i infrastruktury podziemnej (na działkach nr [...],[...],[...]), szkoły (działka nr [...]) są ściśle związane z powstałym osiedlem mieszkaniowym "[...]", służą realizacji potrzeb jego mieszkańców, a więc wpisują się w zadeklarowany cel wywłaszczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji, przede wszystkim ze zdjęć lotniczych z lat 1987-2005 r. wynika także, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła najpóźniej w 2001 r., czyli przed datą złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jeszcze raz podkreślić należy, że przepis art. 137 u.g.n. oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Dlatego też zarzuty wskazane w skardze, a odnoszące się do naruszenia art. 137 u.g.n. nie mogły zostać uwzględnione. Także zebrany w sprawie materiał dowodowy doprowadził organy do trafnych wniosków w zakresie braku podstaw do zwrotu działek nr [...] cz. i [...]- cz., zajętych pod drogę powiatową ul. [...] w [...]. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ww. ustawy, ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z dnia 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z dnia 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108). Stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) pas drogowy , to - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; Zgodnie z art. 2a tej ustawy - Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (1). Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (2). Pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami ma charakter szeroki - chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Nie ma, zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadził do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz części ww. działek zajętych pod drogę publiczną. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią pasa drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wadliwości decyzji z powodu uznania w postępowaniu zwrotowym Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako stron postępowania, Sąd nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Stroną, stosownie do art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że Spółdzielnie nie legitymują się tytułem prawnorzeczowym ani obligacyjnym do przedmiotowych działek, w ewidencji gruntów zostały jedynie wpisane jako podmioty władające nimi (dotyczy to działek nr 81, 86, 10). Nie powinny więc zostać uznane za strony postępowania To jednak, że zostały one błędnie uznane za strony postępowania zwrotowego, nie ma wpływu na prawidłowość decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z przyczyn podanych wyżej. Wyjaśnić należy, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości uznania czynności procesowych, dokonanych m.in. z udziałem podmiotu nieuprawnionego za niebyłe. Tym samym sam fakt zawiadomienia o tych czynnościach podmiotu, nie będącego w istocie stroną postępowania administracyjnego, nie jest równoznaczny z koniecznością uznania, że wydana w takiej sprawie decyzja jest obciążona wadą prawną. Należy także zauważyć, że w toku postępowania obie Spółdzielnie nie inicjowały jakichkolwiek postępowań wpadkowych, nie składały też środków odwoławczych. Brak jest zatem podstaw- jak tego oczekuje skarżący- do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania wobec obu Spółdzielni. Nie można też uznać za zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 98 § 1 kpa, poprzez nie zawieszenie postępowania, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku przez skarżącego. Trzeba przypomnieć dla porządku, że zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zatem wniosek strony o zawieszenie postępowania nie jest dla organu bezwzględnie wiążący. Wręcz przeciwnie, przywołany przepis w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność wyważenia wszystkich interesów wchodzących w grę: interesu strony wnioskującej o zawieszenie postępowania, interesów pozostałych stron (jeżeli takie występują) oraz interesu publicznego (społecznego). Poza tym w piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. Miasto [...] ( strona postępowania) sprzeciwiła się temu wnioskowi, co było powodem wydania postanowienia z dnia [...] marca 2021 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem również ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast powody długotrwałego prowadzenia przez organ postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji odszkodowawczej, pozostają poza sferą kognicji sądu w niniejszej sprawie. Także zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 10 kpa nie może odnieść zamierzonego skutku. Żeby sąd mógł uznać za zasadny ten zarzut, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie wykonał w związku z brakiem zawiadomienia go o zebranym w sprawie materiale dowodowym, nie wskazał także jaki wpływ na wynik sprawy ma fakt dołączenia na etapie postępowania odwoławczego ogólnodostępnych zdjęć lotniczych. Należy także zauważyć, że to organ I instancji zgromadził szeroką dokumentację fotogrametryczną dotyczącą przedmiotowych działek (teczka nr 1 str. 3-25 akt administracyjnych) i dowodów tych skarżący nie kwestionował. Dlatego też zgłoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za gołosłowny. Reasumując, w świetle dotychczasowych rozważań żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku. Prawidłowo ustalony przez organy sposób zagospodarowania przedmiotowych działek świadczy o tym, że zostały one wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne, a wszystkie podnoszone w niej zarzuty, dotyczące zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego są pozbawione uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.