III OSK 1229/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 615/22 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr OADM.012.1.2022 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 615/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S.K. (skarżący) na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr OADM.012.1.2022 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z 2 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udzielenia następujących informacji: 1. ile wniosków o udzielenie warunkowego przedterminowego zwolnienia, wpłynęło do Sądu w latach 2020-2021, z podziałem na lata i miesiące; 2. ile odbyło się posiedzeń Sądu Okręgowego w roku 2020 i 2021 z podziałem na miesiące i poszczególne jednostki penitencjarne (na terenie jednostek lub za pomocą wideokonferencji); 3. ile udzielono przedterminowych zwolnień w roku 2020 i 2021 z podziałem na miesiące; 4. ile wniosków dyrektorów jednostek penitencjarnych o udzielenie warunkowego przedterminowego zwolnienia wpłynęło do Sądu w latach 2020-2021 z podziałem na lata i miesiące; 5. w przedmiocie pkt 3 i 4 o udzielenie informacji z uwzględnieniem czynnika: "pierwszy raz karany" a "recydywista". Pismem z 25 maja 2022 r. Prezes SO udzielił wnioskodawcy częściowej odpowiedzi, tj. na pytania zawarte w pkt 1-4 wniosku. Jednocześnie, poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udostępnienia danych z pkt 5 wniosku w formie informacji prostej. Organ uznał, że żądana informacja stanowi w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną przetworzoną. Wobec powyższego zobowiązał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, że uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Mimo skutecznego doręczenia pisma 30 maja 2022 r., wnioskodawca nie zareagował i nie wykazał istotnego interesu publicznego. Decyzją z 24 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 5 wniosku z 2 maja 2022 r., w zakresie ilości udzielonych warunkowych przedterminowych zwolnień w roku 2020 i 2021 z podziałem na poszczególne miesiące oraz ilości wniosków w ww. przedmiocie złożonych przez dyrektorów jednostek penitencjarnych - z podziałem na kategorie: "pierwszy raz karany" oraz "recydywista", ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że informacja publiczna, której domagał się wnioskodawca, stanowiła informację publiczną przetworzoną ze względu to, że jej przygotowanie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy organu zobowiązanego, przy użyciu dodatkowych sił i środków. Organ na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, musi wytworzyć informację przetworzoną. Wytworzenie jej wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. System elektroniczny, z którego korzysta Wydział Penitencjarny Sądu, nie pozwala na wyfiltrowanie tego typu danych. Organ wyjaśnił, że przygotowanie wnioskowanych informacji w tym zakresie wymagałoby ręcznej weryfikacji 521 akt spraw i oddelegowania do tych czynności kilku pracowników, co spowodowałoby istotne zakłócenie pracy VII Wydziału Penitencjarnego Sądu. Wobec powyższego Prezes SO uznał, że żądana informacja stanowi w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną przetworzoną. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca, mimo skierowania do niego wezwania, nie wykazał istotnego interesu publicznego, w pozyskaniu tej informacji. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie. Prezes Sądu Apelacyjnego w Katowicach decyzją z 14 lipca 2022 r. nr OADM.012.1.2022, po rozpoznaniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach z 24 czerwca 2022 r. nr. Adm.- 058-102.2022, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 5 wniosku z 2 maja 2022 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że niewskazanie przez wnioskodawcę własnej oceny występowania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji nie oznacza zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki. Jednakże na gruncie stanu faktycznego sprawy nie można abstrahować od faktu, iż skarżący nie wykazał w żaden sposób, czy udostępnienie mu żądanej informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów w sprawach penitencjarnych lub lepszej ochrony interesu publicznego, zaś organ z urzędu nie dostrzegł powyższych okoliczności po stronie wnioskodawcy. Organ zaakcentował, że ewentualne udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zgodnie z wnioskiem na cel inny niż działanie w interesie publicznym, jakkolwiek ewentualnie istotny dla strony postępowania, nie mieści się jednak w katalogu przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i dlatego odmowa udostępnienia informacji publicznej odpowiada prawu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze do sądu administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes SA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, gdyż w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Dalej Sąd wskazał, że organy zakwalifikowały informację, której zażądał skarżący, jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji odmówiły jej udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. Sąd stanął na stanowisku, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja przetworzona w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Sąd I instancji wskazał, że Prezes SO w Gliwicach prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W tym zakresie wskazał, że: jej przygotowanie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy organu zobowiązanego przy użyciu dodatkowych sił i środków; system elektroniczny, z którego korzysta Wydział Penitencjarny Sądu, nie pozwala na wyfiltrowanie tego typu danych, których żąda skarżący; przygotowanie wnioskowanych informacji wymagałoby ręcznej weryfikacji 521 akt spraw i oddelegowania do tych czynności kilku pracowników, co spowodowałoby istotne zakłócenie pracy VII Wydziału Penitencjarnego Sądu. W ocenie Sądu, w wydanych decyzjach organy wykazały w sposób wystarczający powody dla niewadliwego uznania, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. Ponadto WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, że skarżący nie wykazał również szczególnego interesu publicznego ani na etapie postępowania odwoławczego, ani też na etapie skargi do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że powołana przez skarżącego okoliczność, że interesujące go informacje mają wpływ na podejmowanie skutecznych działań przez organizacje pozarządowe, osoby pozbawione wolności i społeczeństwo na rzecz zmiany przepisów prawa, podjęcie lepszych działań na rzecz zwolnienia osób pozbawionych wolności i umożliwią skuteczne działanie na arenie międzynarodowej, nie może zostać́ potraktowana w kategoriach szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu wnioskowanych informacji przetworzonych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie normy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.i.p." W oparciu o przytoczony zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie całego wyroku WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/GI 615/22 i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Apelacyjnego w Katowicach wniósł o jej oddalenie w całości oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie sprowadza się w istocie do kwestionowania stanowiska co do istnienia po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy podnieść, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższych regulacji wynika, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie podstawę ograniczenia prawa do informacji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja prawna dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku o udostępnienie informacji wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (por.m.in. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13; podobnie: (w:) wyroki NSA: z 3 sierpnia 2010 r., I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Kwalifikowana forma interesu publicznego - "szczególnie istotnego" - oznacza, iż uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa czy społeczeństwa działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (vide wyroki NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 i z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie jest w stanie zapewnić, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (vide wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12). Innymi słowy, wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (vide wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 5040/21). W celu umożliwienia skarżącemu wykazania, że składając wniosek o udostępnienie informacji, kierował się szczególnie istotnym interesem publicznym, pismem z dnia 25 maja 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego w Gliwicach wezwał go do złożenia stosownych wyjaśnień, to jest wykazania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Okolicznością niekwestionowaną jest, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie udzielił na nie odpowiedzi i nie wykazał "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania informacji objętej wnioskiem. Organ po rozważeniu z urzędu tej kwestii stwierdził brak po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Sąd ten trafnie wskazał, iż powołana przez skarżącego okoliczność, że interesujące go informacje mają wpływ na podejmowanie skutecznych działań przez organizacje pozarządowe, osoby pozbawione wolności i społeczeństwo na rzecz zmiany przepisów prawa, podjęcie lepszych działań na rzecz zwolnienia osób pozbawionych wolności i umożliwią skuteczne działanie na arenie międzynarodowej, nie może zostać potraktowana w kategoriach szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu wnioskowanych informacji przetworzonych. Nie będzie bowiem wprost prowadziła do zmiany prawa, lecz może co najwyżej stanowić indywidualny głos w dyskusji, który uprawniony podmiot może, lecz nie musi, wziąć pod rozwagę. Zasadnie również WSA w Gliwicach uznał, że argument, iż skarżący jest skazanym, a pozyskanie przez niego żądanych informacji ma znaczenie w postępowaniach o przedterminowe zwolnienie, nie tylko osadzonego ale i współwięźniów, również nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można bowiem utożsamiać z indywidualnym interesem skarżącego oraz jego współwięźniów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu I instancji jest oparte na prawidłowej wykładni pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że posiada obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Brak jest podstaw do uznania, że jest on w stanie zapewnić, iż wnioskowana informacja zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Przywołane powyżej twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie uzasadniają istnienia po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nietrafne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż Sąd I instancji popełnił błąd w subsumpcji, niewłaściwie uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podniesiony zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.