III SA/Gl 615/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 lipca 2022 r. nr OADM.012.1.2022 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Prezes Sądu Administracyjnego w Katowicach (dalej: Prezes SA, organ odwoławczy) decyzją z 14 lipca 2022 r. nr OADM.012.1.2022, po rozpoznaniu odwołania S. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w G. (dalej: Prezes SO, organ I instancji) z 24 czerwca 2022 r. n. [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 5 wniosku z 2 maja 2022 r. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2021.735, dalej: K.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U.2022.902, dalej: u.d.i.p.). Z akt administracyjnych wynika, że 16 maja 2022 r. do Prezesa SO wpłynął wniosek skarżącego z 2 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądał udzielenia następujących informacji: 1. ile wniosków o udzielenie warunkowego przedterminowego zwolnienia, wpłynęło do Sądu w latach 2020-2021, z podziałem na lata i miesiące; 2. ile odbyło się posiedzeń Sądu Okręgowego w roku 2020 i 2021 z podziałem na miesiące i poszczególne jednostki penitencjarne (na terenie jednostek lub za pomocą wideokonferencji); 3. ile udzielono przedterminowych zwolnień w roku 2020 i 2021 z podziałem na miesiące; 4. ile wniosków dyrektorów jednostek penitencjarnych o udzielenie warunkowego przedterminowego zwolnienia wpłynęło do Sądu w latach 2020-2021 z podziałem na lata i miesiące; 5. w przedmiocie pkt. 3 i 4 o udzielenie informacji z uwzględnieniem czynnika: "pierwszy raz karany" a "recydywista". Pismem z 25 maja 2022 r. Prezes SO udzielił wnioskodawcy częściowej odpowiedzi, tj. na pytania zawarte w pkt. 1-4 wniosku. Jednocześnie, poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udostępnienia danych z pkt 5 wniosku w formie informacji prostej. Organ uznał, że żądana informacja stanowi w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną przetworzoną. Wobec powyższego zobowiązał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, że uzyskanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji odmownej. Mimo skutecznego doręczenia pisma 30 maja 2022 r., wnioskodawca na nie zareagował i nie wykazał istotnego interesu publicznego. W oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 i art. 107 K.p.a. decyzją z 24 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym punktu 5 wniosku z 2 maja 2022 r., w zakresie ilości udzielonych warunkowych przedterminowych zwolnień w roku 2020 i 2021 z podziałem na poszczególne miesiące oraz ilości wniosków w ww. przedmiocie złożonych przez dyrektorów jednostek penitencjarnych - z podziałem na kategorie: "pierwszy raz karany" oraz "recydywista", ze względu na brak wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, której domagał się wnioskodawca stanowiła informację publiczną przetworzoną ze względu to, że jej przygotowanie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy organu zobowiązanego przy użyciu dodatkowych sił i środków. Organ na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, musi wytworzyć informację przetworzoną. Wytworzenie jej wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. System elektroniczny, z którego korzysta Wydział Penitencjarny Sądu, nie pozwala na wyfiltrowanie tego typu danych. Organ wyjaśnił, że przygotowanie wnioskowanych informacji w tym zakresie wymagałoby ręcznej weryfikacji 521 akt spraw i oddelegowania do tych czynności kilku pracowników, co spowodowałoby istotne zakłócenie pracy [...] Wydziału Penitencjarnego Sądu. Wobec powyższego Prezes SO uznał, że żądana informacja stanowi w myśl art. 3 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną przetworzoną. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca, mimo skierowania do niego wezwania, nie wykazał istotnego interesu publicznego, w pozyskaniu tej informacji. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając interes publiczny wskazał, że społeczeństwo powinno otrzymać dane w zakresie przedterminowych zwolnień osób skazanych po raz pierwszy i recydywistów, gdyż pozwoli to na prawidłowe, jasne i czytelne pozyskanie informacji w tym zakresie. Ponadto tylko te dane pozwolą na podejmowanie skutecznych działań przez organizacje pozarządowe, osoby pozbawione wolności i społeczeństwo na rzecz zmiany przepisów prawa, podjęcie lepszych działań na rzecz zwolnienia osób pozbawionych wolności. (petycje, wystąpienia). Również tylko te dane umożliwią skuteczne działanie na arenie międzynarodowej. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, podzielając jego stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że niewskazanie przez wnioskodawcę własnej oceny występowania szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej, informacji nie oznacza zwolnienia podmiotu, do którego kierowany jest wniosek, z obowiązku analizy powyższej ustawowej przesłanki. Jednakże na gruncie stanu faktycznego sprawy, nie można abstrahować od faktu, iż skarżący nie wykazał w żaden sposób, czy udostępnienie mu żądanej informacji stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów w sprawach penitencjarnych lub lepszej ochrony interesu publicznego, zaś organ z urzędu nie dostrzegł powyższych okoliczności po stronie wnioskodawcy. Organ zaakcentował, że ewentualne udostępnienie informacji publicznej przetworzonej zgodnie z wnioskiem na cel inny niż działanie w interesie publicznym, jakkolwiek ewentualnie istotny dla strony postępowania, nie mieści się jednak w katalogu przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i dlatego odmowa udostępnienia informacji publicznej odpowiada prawu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skargi nie zgodził się z argumentem, że powodem odmowy udzielenia informacji jest zaangażowanie pracowników Sądu do przejrzenia 500 akt. Ponadto jego zdaniem pozyskane informacje pozwolą obywatelom, skazanym, stowarzyszeniom, fundacją pozarządowym na podjęcie wszelkich działań zmierzających do zmiany prawa oraz mieć wpływ na proces legislacyjny. Informacja ta wypełnia realizację zapisów Zalecenia Nr R/2003/22 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy w sprawie warunkowego przedterminowego zwolnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes SA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że organy nie wykazały, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Zdaniem pełnomocnika organy zapewne dysponują innymi systemami, być może umożliwiającymi wygenerowanie żądanych danych. Ponadto za udzieleniem informacji publicznej przemawia istotny interes publiczny, gdyż skarżący jest skazanym, a pozyskanie przez niego żądanych informacji ma znaczenie chociażby w postępowaniach o przedterminowe zwolnienie, nie tylko osadzonego ale i współwięźniów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazałą się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Badając zaskarżoną decyzję w zakreślonych wyżej ramach stwierdzić przyjdzie, że nie doszło do naruszenia prawa przy jej wydaniu. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organy, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Takimi organami władzy publicznej są również sądy, dlatego też prezesi właściwych sądów, którzy kierują nimi i reprezentują je na zewnątrz, są organami właściwymi do załatwienia spraw związanych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, gdyż w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Organy zakwalifikowały informację, której zażądał skarżący jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji odmówiły jej udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu. I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, wszystkie przywołane wyroki publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyrok NSA z: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14). W judykaturze przyjmuje się również, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14). Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja przetworzona, w zasadzie w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że Prezes SO prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W tym zakresie wskazał, że: jej przygotowanie wymaga ponadstandardowego nakładu pracy organu zobowiązanego przy użyciu dodatkowych sił i środków; system elektroniczny, z którego korzysta Wydział Penitencjarny Sądu, nie pozwala na wyfiltrowanie tego typu danych, których żąda skarżący; przygotowanie wnioskowanych informacji wymagałoby ręcznej weryfikacji 521 akt spraw i oddelegowania do tych czynności kilku pracowników, co spowodowałoby istotne zakłócenie pracy [...] Wydziału Penitencjarnego Sądu. W ocenie Sądu, w wydanych decyzjach organy wykazały w sposób wystarczający powody dla niewadliwego uznania, że żądana przez stronę informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. W tej sytuacji zasadnie wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czemu skarżący jednak nie sprostał, albowiem na wezwanie organu I instancji z 25 maja 2022 r. skarżący w ogóle nie odpowiedział. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie także do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że udostępnienie informacji przetworzonej zależy od tego, czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w sytuacji uznania przez organ administracji publicznej, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ jako dysponent tejże informacji powinien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o takim jej charakterze i zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić po wykazaniu, w zakreślonym terminie, powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. W tej sprawie z powyższych obowiązków organ się wywiązał, natomiast skarżący na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie wykazał, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Sąd orzekający podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 969/20, że: "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej". W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała natomiast miejsca. Zauważyć przyjdzie, że skarżący nie wykazał również szczególnego interesu publicznego, ani na etapie postępowania odwoławczego, ani też na etapie skargi do sądu administracyjnego. Sąd uznał, że powołana przez skarżącego okoliczność, że interesujące go informacje mają wpływ na podejmowanie skutecznych działań przez organizacje pozarządowe, osoby pozbawione wolności i społeczeństwo na rzecz zmiany przepisów prawa, podjęcie lepszych działań na rzecz zwolnienia osób pozbawionych wolności i umożliwią skuteczne działanie na arenie międzynarodowej, nie może zostać potraktowana w kategoriach szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu wnioskowanych informacji przetworzonych. Nie będzie bowiem wprost prowadziła do zmiany prawa, lecz może co najwyżej stanowić indywidualny głos w dyskusji, który uprawniony podmiot może, lecz nie musi, wziąć pod rozwagę. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Takiego realnego znaczenia strona skarżąca nie wykazała. Nie wykazał też skarżący istotnego interesu publicznego w piśmie procesowym skierowanym do Sądu, gdyż argument, że skarżący jest skazanym, a pozyskanie przez niego żądanych informacji ma znaczenie w postępowaniach o przedterminowe zwolnienie, nie tylko osadzonego ale i współwięźniów, również nie zasługuje na uwzględnienie. Istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można utożsamiać z indywidualnym interesem skarżącego oraz jego współwięźniów. Przyjęcie stanowiska skarżącego umożliwiałoby łatwe obejście ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i niweczyłoby cel jakiemu służyć ma regulacja zawarta w tym przepisie, tj. ograniczenie nałożonych na organy administracji wielu pracochłonnych czynności służących udostępnieniu informacji przetworzonych tylko do sytuacji, gdy jest to uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Ustawodawca, ustanawiając prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.