III OSK 1346/24

Dnia 12 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 1/24 w sprawie ze skargi R.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Ol 1/24 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R.C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 września 2023 r. w zakresie pkt 3 i 4 – w terminie 14 dni (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Gminy [...] na rzecz R.C. kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z dnia 15 września 2023 r. R.C. (dalej w skrócie: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące parku podworskiego z drugiej połowy XIX wieku w [...], a mianowicie: 1) Czy organ posiadał zgodę wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie zezwolenia na wycięcie dębu pomnika przyrody? (art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), do tego samego organu należy zgłosić zamiar wycinki drzewa, jeżeli rośnie ono na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych – art. 83f); 2) Czy organ zgłosił zamiar wycinki drzewa do konserwatora zabytków? Skarżący wskazał, że organ wielokrotnie informowany był o bezprawnych działaniach właściciela nieruchomości graniczącej z parkiem, który dokonał trwałego ogrodzenia dużej części parku, postawił budowle na terenie parku i zabudował zabytkową studnię; wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie parku wymaga zgody konserwatora zabytków, co wynika wprost z art. 36 ustawy; 3) Czy organ poinformował odpowiednie organy i służby w celu przywrócenia porządku w parku do stanu pierwotnego zgodnie z prawem?; 4) Ile jest dębów pomników przyrody obecnie, a ile było w 2022 r.? Skarżący podkreślił, iż w przypadku udzielenia na powyższe pytania odpowiedzi twierdzących, prosi o ksero dokumentów z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 2 października 2023 r. udzielił skarżącemu następujących informacji: "Odp. 1. Zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków byłaby niezbędna, gdyby zgłoszono zamiar wycięcia dębu pomnika przyrody, co nie miało miejsca. Odp. 2. Zgłoszenia wycinki drzewa do konserwatora zabytków dokonuje się wówczas, kiedy istnieje zamiar wycięcia drzewa stanowiącego pomnik przyrody. Z uwagi na to, iż nie było zamiaru wycięcia drzewa stanowiącego pomnik przyrody nie było podstaw do zgłoszenia. Odp. 3. Wojewódzki Konserwator Zabytków został powiadomiony między innymi o czynnościach związanych z pracami ziemnymi na terenie parku, na które Urząd Gminy w [...] nie wydał zezwolenia. Odp. 4. Z treści Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Przyrody wynika, że obecnie pomnikami przyrody na terenie parku podworskiego w [...] jest 40 sztuk dębów. Informacje te zostały potwierdzone inwentaryzacją przeprowadzoną w dniu 9 maja 2023 r.". Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż odpisy uwierzytelnionych dokumentów wydawane są jedynie stronom postępowania. W związku z powyższym nie ma możliwości udostępnienia ich skarżącemu, gdyż nie jest on stroną postępowania. W reakcji na odpowiedź organu, skarżący w piśmie z dnia 10 października 2023 r. wskazał, że nie otrzymał pełnej odpowiedzi na pytanie nr 4. Stwierdził ponadto, że odpowiadając na pytanie nr 3 organ podał, że poinformował konserwatora zabytków, jednak nie przesłał w/w pisma wnioskodawcy, w związku z czym skarżący ponowił prośbę o nadesłanie kserokopii pisma powiadamiającego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dniu 4 grudnia 2023 r. R.C. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzucając organowi niepełne rozpatrzenie jego wniosku. Podkreślił, że nie uzyskał pełnej informacji w zakresie pkt 4 wniosku, a konkretnie ilości dębów pomników przyrody w 2022 r., a ponadto organ nie udostępnił mu kserokopii pisma kierowanego do wojewódzkiego konserwatora zabytków, zasłaniając się możliwością udostępnienia uwierzytelnionej kopii dokumentów tylko stronom postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udostępnił wnioskowaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Podkreślił, że Wójt Gminy [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą wypełniania zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego, wynikających m.in. z art. 4 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, związanych z dbałością o jedną z form ochrony przyrody. Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w tej sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został zgłoszony organowi w dniu 18 września 2023 r. (data wpływu). Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem w dniu 2 października 2023 r. W ustawowym terminie 14 dni organ udzielił skarżącemu żądanych informacji, jednak nie w pełnym zakresie. W całości odpowiedział bowiem tylko na dwa pierwsze pytania wniosku, natomiast co do pytania nr 3 udzielił informacji, że wojewódzki konserwator zabytków został powiadomiony m.in. o czynnościach związanych z pracami ziemnymi na terenie parku, na które Urząd Gminy w [...] nie wydał zezwolenia, ale mimo żądania skarżącego nie udostępnił dokumentów w tym zakresie. Odnośnie do pytania nr 4 organ podał wprawdzie informację dotyczącą 2023 roku, ale nie odniósł się w ogóle do roku 2022 r. Udostępnił zatem żądaną informację publiczną jedynie częściowo. WSA w Olsztynie za niezasadne uznał także stanowisko organu, że skoro odpisy uwierzytelnionych dokumentów udostępniane są tylko stronom postępowania administracyjnego, to niemożliwe jest udzielenie informacji o ich treści w trybie u.d.i.p. innym podmiotom. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast w świetle art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ zaniechał powiadomienia skarżącego we wskazanym wyżej trybie, a sam skarżący (po otrzymaniu odpowiedzi organu z dnia 2 października 2023 r.) w piśmie z dnia 10 października 2023 r. wyjaśnił, że prosi o nadesłanie kserokopii pisma adresowanego do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie uwierzytelnionego odpisu tego pisma. Na ten wniosek organ już nie zareagował pozytywnie, kierując jedynie do skarżącego pytanie, w jakim trybie wnosi o przekazanie dokumentów (pismo z dnia 24 października 2023 r.). Wątpliwości tych organ nie miał jednak przesyłając wcześniej częściową odpowiedź na pytania zawarte we wniosku. WSA w Olsztynie wskazał ponadto, że organ nie odniósł się także do zawartego w pkt 4 pytania dotyczącego liczby dębów pomników przyrody, które znajdowały się na objętym wnioskiem terenie w 2022 r. Wobec powyższego należało uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ rozpoznał jedynie częściowo, ponieważ w całości udzielił odpowiedzi wyłącznie na pierwsze dwa punkty wniosku, natomiast co do pkt 3 i pkt 4 – odpowiedź była niepełna. W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja została skarżącemu prawidłowo udostępniona, a wnioskowane dokumenty nie mogą mu zostać przesłane. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy też jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie pkt I i III, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niezasadne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż odpowiedź organu w zakresie pkt 3 i 4 wniosku R.C. o udostępnienie informacji publicznej była niepełna. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podkreślił, że udostępnienie informacji publicznej odbywa się w takiej formie, w jakiej przewidują to przepisy u.d.i.p., o czym skarżący został poinformowany i w odpowiedzi na to pismo nie wnosił o udostępnienie informacji w innej formie, natomiast złożył kolejny wniosek, stanowiący polemikę z treścią udzielonej informacji. Podobnie rzecz ma się z zakresem wniosku określonym w jego pkt 4. Obowiązkiem organu jest udostępnienie informacji publicznej zgodnej z zakresem posiadanych informacji lub przekazanie dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu organu. Wójt Gminy [...] posiadał informacje dotyczące ilość drzew – pomników przyrody w parku podworskim w miejscowości [...] według stanu na rok 2023. Dane te zostały zweryfikowane zgodnie z danymi istniejącymi w ewidencji Konserwatora Przyrody. Zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zawartego z zaskarżonym wyroku rodziłoby konieczność przekazania informacji, które w żaden sposób nie są weryfikowalne. Organ nie może wytwarzać informacji publicznej wyłącznie w celu "zadowolenia" wnioskodawcy, który nie przyjmuje do wiadomości istniejącego stanu faktycznego, potwierdzonego danymi ewidencyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz że żądane przez R.C. w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 15 września 2023 r. informacje stanowią informację publiczną. Spór dotyczy natomiast tego, czy organ udzielił wnioskodawcy pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 w/w wniosku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie zrealizował w całości pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W punkcie tym wnioskodawca zwrócił się do organu z pytaniem, czy poinformował on odpowiednie organy i służby w celu przywrócenia porządku w parku do stanu pierwotnego zgodnie z prawem. Dodał, że w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, wnosi o ksero dokumentów z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem. Wobec powyższego wskazać należy wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w okolicznościach tej sprawy organ nie zastosował trybu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wprawdzie w piśmie z dnia 2 października 2023 r. Wójt Gminy [...] poinformował R.C. o tym, że z uwagi na fakt, iż nie jest on stroną postępowania, to w konsekwencji nie ma możliwości udostępnienia mu odpisów uwierzytelnionych dokumentów, to jednak organ nie wskazał – zgodnie z obowiązkiem wynikającym z w/w przepisu – w jaki inny sposób lub w jakiej innej formie żądana informacja może być stronie udostępniona. Podkreślenia wymaga przy tym, iż w odpowiedzi na pismo organu z dnia 2 października 2023 r. wnioskodawca sam (a więc pomimo braku wskazania tego przez organ) wyjaśnił, że w tej sytuacji wnosi o nadesłanie zwykłej kserokopii pisma adresowanego do wojewódzkiego konserwatora zabytków, a nie uwierzytelnionego odpisu tego pisma. Obowiązkiem Wójta Gminy [...] na tym etapie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej było zatem niezwłoczne udostępnienie R.C. kserokopii pisma skierowanego do wojewódzkiego konserwatora zabytków, czego jednak organ nie uczynił. Świadczy to zatem o jego bezczynności w tym zakresie. Należy ponadto zauważyć, iż organ nie zrealizował w całości także pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W punkcie tym wnioskodawca zwrócił się do Wójta Gminy [...] z pytaniem, ile jest dębów pomników przyrody obecnie, a ile było w 2022 r. W piśmie z dnia 2 października 2023 r. organ stwierdził jedynie, że: "Z treści Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Przyrody wynika, że obecnie pomnikami przyrody na terenie parku podworskiego w [...] jest 40 sztuk dębów. Informacje te zostały potwierdzone inwentaryzacją przeprowadzoną w dniu 9 maja 2023 r.". Organ nie odniósł się zatem w żaden sposób do liczby dębów – pomników przyrody, które znajdowały się na objętym wnioskiem terenie w roku 2022 r. Podkreślenia wymaga, iż organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas, gdy informacja ta fizycznie istnieje i jest w posiadaniu tego organu, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może zatem zmierzać do inicjowania przez organ dodatkowych działań w w/w zakresie. Innymi słowy, uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może skutkować koniecznością stworzenia informacji publicznej, nieistniejącej w dniu złożenia wniosku. W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma. Jeżeli więc Wójt Gminy [...] nie posiadał informacji dotyczącej liczby dębów – pomników przyrody, które znajdowały się na objętym wnioskiem terenie w roku 2022 r., bowiem inwentaryzacja przeprowadzona została już po tym okresie, tj. w dniu 9 maja 2023 r., a informacja za rok 2022 nie wynikała ponadto z żadnych innych stosownych danych ewidencyjnych będących w posiadaniu organu, to winien był o tym poinformować R.C. Tymczasem takiego oświadczenia nie ma zarówno w piśmie organu z dnia 2 października 2023 r., jak i w kolejnym piśmie organu z dnia 24 października 2023 r. Wobec powyższego przyjąć należy, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności w omawianym zakresie i w konsekwencji prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania pkt 3 i pkt 4 wniosku skarżącego z dnia 15 września 2023 r. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.