II SAB/Ol 1/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na bezczynność Wójta Gminy K. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 września 2023 r. w zakresie pkt 3 i 4 - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy K. na rzecz R. C. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 15 września 2023 r. (data wpływu do organu 18 września 2023 r.) R.C. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy[...] (dalej jako: "organ") o udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące parku podworskiego z 2 poł. XIX wieku w [...]: 1. Czy organ posiadał zgodę wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie zezwolenia na wycięcie dębu pomnika przyrody? (art. 83a.1. ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., Dz. U. z 2022 r. poz. 916, do tego samego organu należy zgłosić zamiar wycinki drzewa, jeżeli rośnie ono na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych – art. 83f); 2. Czy organ zgłosił zamiar wycinki drzewa do konserwatora zabytków? Skarżący wskazał, że organ wielokrotnie był informowany o bezprawnych działaniach właściciela nieruchomości, która graniczy z parkiem, który to właściciel dokonał trwałego ogrodzenia dużej części parku, postawił budowle na terenie parku i zabudował zabytkową studnię. Wykonywanie jakichkolwiek prac na terenie parku wymaga zgody konserwatora zabytków, wynika to wprost z art. 36 ustawy; 3. Czy organ poinformował odpowiednie organy i służby w celu przywrócenia porządku w parku do stanu pierwotnego zgodnie z prawem?; 4. Ile jest dębów pomników przyrody obecnie, a ile było w 2022 r.? Skarżący wniósł, aby w odpowiedzi organ przesłał ksero dokumentów z potwierdzeniem za zgodność z oryginałem. W odpowiedzi z 2 października 2023 r. organ udzielił informacji: Odp. 1. Zgoda wojewódzkiego konserwatora zabytków byłaby niezbędna, gdyby zgłoszono zamiar wycięcia dębu pomnika przyrody, co nie miało miejsca. Odp. 2. Zgłoszenia wycinki drzewa do konserwatora zabytków dokonuje się wówczas, kiedy istnieje zamiar wycięcia drzewa stanowiącego pomnik przyrody. Z uwagi na to, iż nie było zamiaru wycięcia drzewa stanowiącego pomnik przyrody nie było podstaw do zgłoszenia. Odp. 3. Wojewódzki Konserwator Zabytków został powiadomiony między innymi o czynnościach związanych z pracami ziemnymi na terenie parku, na które Urząd Gminy [...] nie wydał zezwolenia. Odp. 4. Z treści Centralnego Rejestru Form Ochrony Przyrody prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Przyrody wynika, że obecnie pomnikami przyrody na terenie parku podworskiego w [...] jest 40 sztuk dębów. Informacje te zostały potwierdzone inwentaryzacją przeprowadzoną w dniu 9 maja 2023 r. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż odpisy uwierzytelnionych dokumentów wydawane są jedynie stronom postępowania. W związku z powyższym nie ma możliwości udostępnienia ich skarżącemu, gdyż nie jest on stroną postępowania. W reakcji na tę informację skarżący w piśmie z 10 października 2023 r. wskazał, że nie otrzymał pełnej odpowiedzi na pytanie 4., a także, że prosi o nadesłanie kserokopii pisma powiadamiającego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skarżący w dniu 4 grudnia 2023 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając częściowy brak udzielenia odpowiedzi na zapytania w trybie informacji publicznej i nieudostępnienie tej informacji na wniosek. Wskazał na naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnianie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 18 września 2023 r. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że nie uzyskał pełnej informacji w zakresie punktu 4. wniosku, a konkretnie ilości dębów pomników przyrody w 2022 r., a także, że organ nie udostępnił mu kserokopii pisma kierowanego do wojewódzkiego konserwatora zabytków, zasłaniając się możliwością udostępnienia uwierzytelnionej kopii dokumentów tylko stronom postępowania, choć w takiej sytuacji powinien informację publiczną udostępnić w inny sposób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udostępnił wnioskowaną informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym, lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p), będąca w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego Wójt Gminy jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą wypełniania zadań publicznych przez organy samorządu terytorialnego, wynikających m.in. z art. 4 i art. 44 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1336), związanych z dbałością o jedną z form ochrony przyrody. Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki podmiotowej, jak i przedmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie stanowiskiem załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.); pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji; pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji; względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Gl 92/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenia informacji publicznej, zgłoszony został organowi 18 września 2023 r. (data wpływu). Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 2 października 2023 r. W ustawowym terminie 14 dni organ udzielił skarżącemu żądanych informacji, ale nie w pełnym zakresie. W całości odpowiedział na dwa pierwsze pytania zawarte we wniosku, natomiast co do pytania trzeciego udzielił informacji, że wojewódzki konserwator zabytków został powiadomiony między innymi o czynnościach związanych z pracami ziemnymi na terenie parku, na które Urząd Gminy w nie wydał zezwolenia, ale mimo żądania nie udostępnił dokumentów w tym zakresie, a co do pytania czwartego podał informację dotyczącą 2023 r., ale nie odniósł się w ogóle do roku 2022. Udostępnił zatem żądaną informację publiczną jedynie częściowo. Nie jest zasadne stanowisko organu, że skoro odpisy uwierzytelnionych dokumentów udostępniane są tylko stronom postępowania administracyjnego, to niemożliwe jest udzielenie informacji o ich treści w trybie u.d.i.p. innym podmiotom. Zgodnie powołanym już wyżej art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Natomiast w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał powiadomienia skarżącego we wskazanym wyżej trybie, ale sam skarżący, po otrzymaniu odpowiedzi z 2 października 2023 r., w piśmie z 10 października 2023 r. wyjaśnił, że prosi o nadesłanie kserokopii pisma adresowanego do konserwatora zabytków, a nie uwierzytelnionego odpisu tego pisma. Na ten wniosek organ już nie zareagował pozytywnie, kierując jedynie do skarżącego pytanie, w jakim trybie wnosi o przekazanie dokumentów. Tych wątpliwości organ nie miał jednak przesyłając wcześniej częściową odpowiedź na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Zatem brak jest podstaw do uznania, że korespondencja ta zwalniała organ z obowiązku załatwienia wniosku skarżącego w całości. Organ nie odniósł się także do zawartego w punkcie 4. pytania dotyczącego liczby dębów pomników przyrody, które znajdowały się na objętym wnioskiem terenie w 2022 r. Wobec powyższego należało uznać, że organ rozpoznał jedynie częściowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ w całości udzielił odpowiedzi na pierwsze dwa punkty wniosku, natomiast co do punktu 3. i 4. odpowiedź była niepełna. W związku z powyższym Sąd w punkcie I. wyroku zobowiązał organ do rozpoznania punktu 3. i 4. wniosku skarżącego z 15 września 2023 r. w terminie 14 dni. W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd obowiązany jest także stwierdzić czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu omówiona wyżej bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja została skarżącemu prawidłowo udostępniona, a wnioskowane dokumenty nie mogą mu zostać przesłane. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł w pkt III. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.