II GSK 1368/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 946/20 w sprawie ze skargi K. G. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od K. G. i R. R. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 10100 (dziesięć tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA", "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z 24 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 946/20, rozpoznając skargę K. G. i R. R. (dalej zwani: "skarżącymi") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego: "SKO", "organem II instancji") z [...] września 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz postanowił o zwrocie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nałożył na skarżących, prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej C. [...] w L., karę pieniężną w wysokości 121.590 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu – drogi powiatowej w dzielnicy [...] o powierzchni 193,00 m², Al. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) przy skrzyżowaniu z ul. [...], pod całoroczny obiekt budowlany - myjnię samochodową w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. SKO w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. ponownie nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 121.590 zł za zajęcie pasa drogowego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania SKO w [...] zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej zwanej: "u.d.p."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając treść art. 19 ust. 5, 4 ust. 1, 40 ust. 1, ust. 2, ust. 4-6 oraz ust. 12 u.d.p. organ II instancji wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż odwołujący się [...] marca 2019 r. wystąpili z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu handlowego o powierzchni 193,00 m² w pasie drogi powiatowej w dzielnicy [...] przy skrzyżowaniu Al. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]) i ul. [...] od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. Bezsporną okolicznością jest również wydanie przez organ pierwszej instancji zarówno decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy obiekt na okres od [...] kwietnia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., jak i odmawiającej ww. zezwolenia na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. Nie budzi również wątpliwości, iż odwołujący się posiadali decyzję zezwalającą na okres do [...] grudnia 2018 r. Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszenia polegającego na zajęciu pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 u.p.d.). Kolegium nie zgodziło się z argumentacją dotyczącą oceny przesłanek określonych art. 189f k.p.a., pomimo bowiem zaprzestania naruszenia prawa i uzyskania stosownego zezwolenia, czasookres - tj. liczba dni przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu (90 dni), nie pozwala na przyjęcie, że waga naruszenia prawa była znikoma, co potwierdza sposób liczenia przekładający się na wysokość kary. Organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie nie mamy do czynienia z kilkudniowym przekroczeniem terminu, lecz z kilkumiesięcznym. Odnosząc się natomiast do okoliczności, które mogłyby w ocenie odwołujących wskazywać na to, że pas drogowy nie został zajęty przez nich w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. z uwagi na brak dokumentu urzędowego potwierdzającego znajdowanie się obiektu w pasie drogowym w ww. czasie, w ocenie organu odwoławczego w sytuacji uzyskania kolejnego zezwolenia (od dnia [...] kwietnia 2019 r.) tożsamego co do miejsca, wielkości zajmowanej powierzchni, jak i przeznaczenia jak dotychczasowe, podnoszona okoliczność wydaje się zupełnie nie potwierdzać stanu faktycznego sprawy. Odwołujący się nie przedstawili również na ww. okoliczność jakichkolwiek dokumentów pozwalających na przyjęcie, że w przedmiotowym czasookresie pas drogowy nie był zajęty na wskazany cel. Co więcej w treści odwołania wskazali, że w dniu [...] czerwca 2019 r. dokonali wpłaty (...) na rzecz zarządcy drogi odszkodowania w wysokości nieuiszczonej opłaty za zajmowanie pasa drogowego w okresie od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia [...] marca 2019r. wraz z odsetkami za opóźnienie w łącznej wysokości 12 588,00 zł. Kolegium zauważyło, że kwota, która została niewątpliwie uiszczona przez odwołujących się, została zaliczona zgodnie z opisem zawartym w tytule przelewu, nie zaś jak wskazują "tytułem odszkodowania w wysokości nieuiszczonej opłaty". Organ odwoławczy dostrzegł, iż kwota ta stanowi 1/10 nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Jak sama nazwa wskazuje pojęcie "kary" nie jest tożsame z pojęciem "opłaty", a więc wysokość ich również musi być różna. WSA w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") wyrokiem z 24 marca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że począwszy od [...] stycznia 2019 r. skarżący samowolnie zajmowali pas drogowy drogi powiatowej Aleja [...] (działka nr [...]) o powierzchni 193 m2. Zajęcie pasa drogowego przez skarżących dotyczyło działki nr [...]. W aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków z którego wynika, że opis użytku wymienionej działki to "droga". Nadto załączono mapę zasadniczą Zarządu Dróg i Transportu z wykreślonymi liniami rozgraniczającymi pas drogowy, która wskazuje, że myjnia samochodowa skarżących znajduje się w liniach rozgraniczających pasa drogowego. Do akt załączono także zdjęcia obrazujące usytuowanie myjni na Al. [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...]. Nie ulega wątpliwości, że myjnia skarżących znajdowała się w pasie drogowym Alei [...] Nie budzi również wątpliwości fakt, że miało miejsce samowolne zajęcie pasa drogowego przez skarżących począwszy od dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący od 2007 r. prowadzili myjnię samochodową w tym miejscu uzyskując na to zezwolenie zarządcy drogi. Ostatnie zezwolenie zostało udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. Po [...] stycznia 2019 r. myjnia nadal funkcjonowała w tym samym miejscu lecz skarżący wystąpili do zarządcy drogi o udzielenie im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego począwszy od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. dopiero w dniu [...] marca 2019 r. Jak wynika z treści pisma skarżących z [...] kwietnia 2019 r. tak późne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa nastąpiło wskutek przeoczenia gdyż w spółce zmieniła się osoba na stanowisku zajmującym się prowadzeniem dokumentacji myjni i nie miała ona praktyki dotyczącej uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z czym ze stosownym wnioskiem wystąpiono dopiero w dniu [...] marca 2019 r. W postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionowali faktu samowolnego zajmowania pasa drogowego po [...] stycznia 2019 r., do czasu uzyskania nowego zezwolenia. We wniosku z [...] marca 2019 r. sami wnosili o udzielenie im zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny tj. od dnia [...] stycznia 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że nie żądali by tego gdyby nie zajmowali pasa przed [...] marca 2019 r. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący w okresie od [...] stycznia do [...] marca 2019 r. zajmowali pas drogowy. W sytuacji gdy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżących z przekroczeniem terminu udzielonego im przez zarządcę drogi uzasadniało to wymierzenie kary pieniężnej. WSA zaznaczył, że przeciwko zastosowaniu instytucji, o której mowa w art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia fakt, że naruszenie prawa nie miało charakteru incydentalnego i krótkotrwałego. Samowolne zajęcie pasa drogowego nie trwało przez kilka, czy nawet kilkanaście dni ale prawie trzy miesiące a więc było dość długie. Ponadto powierzchnia zajętego pasa była też dość duża i wyniosła 193 m2. Długi okres samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz stosunkowo duża powierzchnia zajętego pasa przemawiają przeciwko uznaniu, że "waga naruszenia prawa była znikoma". W związku z tym organy administracji słusznie odmówiły odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo że nałożenie na skarżących kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego było co do zasady uzasadnione, to nie można zaakceptować wymierzenia kary za cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji (tzn. za okres od [...] stycznia do [...] marca 2019r.). W tym zakresie organy administracji naruszyły przepis art. 6, 7, 8 i 61 § 3 k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.). Z zasady praworządności wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań zgodnie z literą prawa. Artykuł 7 k.p.a. wskazuje zaś na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględniania słusznego interesu społecznego i interesu obywateli. Z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 k.p.a. wynika z kolei przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie. Najwcześniej takie zezwolenie można wydać od daty złożenia wniosku, o ile wniosek taki spełnia wymagane przepisami warunki formalne. W niniejszej sprawie skarżący złożyli wniosek o udzielnie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r. Dotyczył on udzielenie zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. W dniu [...] marca 2019 r. zostało zatem wszczęte postępowanie o udzielnie zgody na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez spółkę C. [...]. Wniosek był kompletny zaś organ nie widział przeciwwskazań do udzielenia zezwolenia. W związku z czym decyzją z [...] kwietnia 2019 r. udzielono skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego począwszy od dnia wydania decyzji (tzn. od [...] kwietnia 2019 r.). W ocenie WSA, organ I instancji błędnie udzielił zezwolenia od dnia wydania decyzji a nie od daty złożenia wniosku. Skoro wniosek z [...] marca 2019 r. był kompletny i zdaniem organu nie było przeciwwskazań do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to takie zezwolenie winno zostać udzielone od dnia złożenia wniosku. Udzielenie zezwolenia od dnia wydania decyzji oznacza, że skarżący zostali obciążeni odpowiedzialnością za czas trwania postępowania w przedmiocie złożonego przez nich wniosku. Strona nie może ponosić konsekwencji przewlekłości postępowania organu administracji w sprawie załatwienia sprawy jej wniosku. Nie ma znaczenia okoliczność, że w niniejszej sprawie decyzję wydano zaledwie 6 dni po złożeniu wniosku przez skarżących. Chodzi bowiem o zasadę, że następstwo takiego opóźnienia nie może obciążać wnioskodawcy. Na skarżących nie powinna zostać nałożona kara pieniężna za okres do dnia [...] marca do [...] marca 2019 r. gdyż organ uwzględniając wniosek strony winien udzielić zezwolenia od dnia jego złożenia ([...] marca 2019 r.) a nie od [...] kwietnia 2019 r. Nałożenie na skarżących kary pieniężnej za okres zajmowania pasa drogowego w wymienionym okresie (tj. od [...] marca do [...] marca 2019 r.) narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i także art. 7 k.p.a. zobowiązujący organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze. zm., dalej jako: "ustawa o drogach publicznych") w związku z art. 40 ust. 1-6 ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 16 § 1 i § 3 k.p.a.) i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona decyzja SKO w [...] i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. - nie mogła być wydana za okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r. z uwagi na złożenie przez skarżących w dniu [...] marca 2019 r. wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2019 r., w sytuacji gdy organ pierwszej instancji tj. Prezydent Miasta [...] ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2019 roku do [...] marca 2019 roku, a więc zajęcie pasa drogowego także za okres od [...] marca 2019 roku do [...] marca 2019 r. nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi, a przede wszystkim z przekroczeniem terminu określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku nr [...] tj. od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r., a więc nałożenie przez organ na skarżących kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego za cały okres od [...] stycznia 2019 roku do [...] marca 2019 r. w kwocie 121.590,00 zł było uzasadnione i zgodne z tymi przepisami prawa; II. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 61 § 3 kpa polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] września 2020 nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżących K. G. i R. R. wspólników spółki cywilnej C. [...] w L., kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego - w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. z powodu naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 61 § 3 kpa w zakresie nałożenia tej kary za okres od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r. mającego wynikać tylko z tej okoliczności, że skarżący złożyli wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w dniu [...] marca 2019 r., w sytuacji gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia naruszenia tych przepisów k.p.a., w szczególności gdy z tych przepisów kpa nie wynika obowiązek organu wydania decyzji pozytywnej w tym samym dniu co zostało wszczęte postępowanie na wniosek strony postępowania, a więc zaskarżona decyzja SKO w [...] i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wydane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, 2) art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji SKO w [...] z [...] września 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia na skarżących K. G. i R. R., wspólników spółki cywilnej C. [...] w L., kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego za cały okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. w punkcie sentencji 1 wyroku - przy przyjęciu przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, że ta kara pieniężna była nieuzasadniona jedynie za część tego okresu tj. od [...] marca 2019 r. do [...] marca 2019 r., a więc występuje niezgodność rozstrzygnięcia punktu 1 sentencji wyroku z jego uzasadnieniem, bowiem gdyby nawet przyjąć, że niezasadne było nałożenie w/w kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] marca do [...] marca 2019 r., to zasadne było nałożenie tej kary za okres od [...] stycznia do [...] marca 2019 r., a więc Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku powinien był uchylić zaskarżone decyzje tylko w części za okres od [...] marca do [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty miały usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizując zasadność zarzutu potencjalnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że jego uwzględnienie wykluczałoby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem wymogi formalne uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem przepis ten odnosi się do formalnej strony uzasadnienia, a więc tego, czy składa się ono z prawem przewidzianych elementów. Jeżeli uzasadnienie czyni zadość tym wymogom, to realizuje postulat ustawowy wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy merytorycznie odpowiada prawu. Oznacza to, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do zwalczania twierdzeń i wniosków prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji, a tym bardziej do polemiki z poglądami sądu, z którymi nie zgadza się strona. Jeżeli w tym zakresie uzasadnienie wyroku narusza prawo, to znaczy, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zatem, jeżeli strona wnosząca skargę kasacyjną zamierza kwestionować ten aspekt działalności sądu, to może to czynić tylko przez stawianie zarzutu naruszenia prawa materialnego lub procesowego we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. Dodać należy, że o ile ustawa określa elementy formalne uzasadnienia, to jednak nie formalizuje sposobu w jaki Sąd ma spełnić te wymagania formalne. W tym zakresie p.p.s.a. pozostawia swobodę autorowi uzasadnienia. Ważne jest tylko to, by z treści uzasadnienia można było wyprowadzić wnioski, co do jego strony formalnej, czyli spełnienia kryteriów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie skarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił wyczerpująco stan sprawy oraz szczegółowo, choć częściowo błędnie wyjaśnił podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia. Z powyższym względów, podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącego kasacyjnie organu okazał się bezzasadny Przechodząc do meritum należy wskazać, że spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku WSA przesądził, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez skarżących, przyjął jednak że organ błędnie udzielił zezwolenia na zajęcie od dnia wydania decyzji, a nie od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie mogą ponosić konsekwencji opieszałości organu i chociaż nałożenie na skarżących kary pieniężnej za samowolne zajmowanie pasa drogowego było uzasadnione co do zasady, to nie można zaakceptować wymierzenia kary za cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA nałożenie na skarżących kary pieniężnej za okres zajmowania pasa drogowego w okresie od [...] marca do [...] marca 2019 r. narusza zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i także zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), uchybia także treści art. 61 § 3 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt II i III 1 i 2 jej petitum kwestionują to stanowisko, zarówno z punktu widzenia prawa materialnego, jak i procesowego, są komplementarne wobec siebie. Dlatego też zostaną rozpatrzone łącznie. Formułując zarzuty kasacyjne, skarżący wskazali na naruszenie art. 132 p.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi o tym, że sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę wyrokiem. Zatem nie naruszył przepisu art. 132 p.p.s.a. Natomiast inną kwestią jest, czy Sąd wyrokiem orzekł o całości skargi lub nie wyszedł poza zakres sprawy. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. wyjaśnienia wymaga, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Do tego nie doszło, lecz Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., co słusznie zauważa skarżący kasacyjnie organ, gdyż WSA objął zakresem swojego rozpoznania decyzję, która nie należała do rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Nie sposób więc mówić w tym przypadku o wyjściu poza zakres sprawy w rozumieniu przepisów dotyczących zgromadzonego materiału dowodowego, a o wyjściu poza zakres sprawy w znaczeniu materialnym. Organ pierwszej instancji ostateczną i prawomocną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmówił wydania zezwolenia skarżącym na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r., a decyzja ta nie została zaskarżona. W będącym przedmiotem kontroli wyroku WSA w niniejszej sprawie, Sąd nie uchylił też tej decyzji w całości ani w części. Jednocześnie WSA nie wskazał powodów rozszerzenia swojej kontroli na inną prawomocną i ostateczną decyzję – nie w przedmiocie kary, co było objęte skargą i podlegało ocenie sądu, a w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Działanie takie należy zatem ocenić jako pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Stwierdzić więc należy, że wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. Odmawiając respektowania zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji na stronie 15 uzasadnienia wyroku wprost neguje prawidłowość udzielonego zezwolenia i wychodząc z tego założenia, wywodzi brak możliwości obciążenia skarżących negatywnym dla nich działaniem organu. Zawarte w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, zaś powyższe postępowania, choć jedno stanowi logiczne następstwo poprzedniego ( a decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. stanowiła prejudykat dla postępowania w przedmiocie kary za zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu), stanowią odrębne sprawy administracyjne, prowadzone na podstawie odrębnych przepisów regulujących osobne stosunki materialnoprawne, których kontrola nie odbywa się w ramach jednego postępowania sądowoadministracyjnego. Orzekając Sąd pierwszej instancji władny był, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., skontrolować decyzję SKO w [...] z [...] września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2020 r., obie wydane w zakresie nałożenia kary pieniężnej, nie zaś decyzję odmawiającą przyznania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie na marginesie należy zauważyć, że trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych, ani żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ – zarządcę drogi – obowiązku wydania decyzji pozytywnej – przyznającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym dniu, w którym wpływa wniosek strony. Jest odwrotnie niż przyjął WSA – to skarżący do momentu otrzymania pozytywnej decyzji, powinni powstrzymać się od zajęcia pasa drogowego. O ile w realiach niniejszej sprawy trudno byłoby mówić o możliwości zaprzestania takiego naruszenia, gdyż wiązałoby się to z koniecznością rozbiórki obiektu, to jednak nie sposób nie zauważyć, że każde działanie sprzeczne z normą prawa administracyjnego, stanowiącej zakaz lub nakaz odpowiedniego zachowania, czy też warunkującej dopuszczalność zachowań strony od uzyskania stosownego zezwolenia, rodzi odpowiedzialność administracyjnoprawną takiego podmiotu. Dalsze zajmowanie pasa drogowego z przekroczeniem terminu posiadanego zezwolenia jest bezpośrednią podstawą do wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu, liczonej do momentu ustania naruszenia, czyli w tym wypadku, wydania decyzji pozytywnej, zezwalającej na takie zajęcie. Decyzja taka nie ma jednak charakteru konwalidacyjnego, zezwala ona jedynie na zajęcia pasa drogowego od dnia jej wydania. Słusznie zresztą w tym zakresie zauważył Sąd pierwszej instancji, że pogląd, iż nie można wydać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres poprzedzający dzień złożenia wniosku w tym przedmiocie jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie. Najwcześniej takie zezwolenie można wydać od daty złożenia wniosku o ile wniosek taki spełnia wymagane przepisami warunki formalne (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1598/06, wyrok WSA w Łodzi z 6 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 87/18 i z 9 września 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 186/20). W tym miejscu przypomnieć należy, że ustawodawca na mocy art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zastrzegł, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy wyraźnie wskazuje się, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy, jest udzielana przez zarządcę drogi na określony okres. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. W sprawie bezsporne jest, że skarżący posiadali właściwe zezwolenie wydane na ich wniosek, uprawniające do zajęcia pasa drogowego pod myjnię samochodową do dnia [...] grudnia 2018 r. Po [...] stycznia 2019 r. myjnia nadal funkcjonowała w tym samym miejscu. Ze stosownym wnioskiem wystąpiono dopiero w dniu [...] marca 2019 r. Zatem każdy kolejny dzień liczony po dacie [...] grudnia 2018 r. do dnia uzyskania przez stronę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest dniem bezprawnego jego zajęcia. Na gruncie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca operuje pojęciem "zajęcia pasa drogowego" rozumianego, jako utrzymywanie stanu zajęcia pasa drogowego, czyli zajmowania go bez wymaganego zezwolenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1907/11). Innymi słowy, stan faktyczny, który pozostał po wygaśnięciu uprzedniego zezwolenia, musiał być zakwalifikowany właśnie jako bezprawne zajęcie pasa drogowego. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne, co wynika wprost z ww. przepisu. Działanie organu w niniejszej sprawie znajdowało zatem oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, i jako takie nie może zostać uznane za naruszające zasadę praworządności czy zasadę zaufania. Powtórzyć w tym miejscu należy, że słusznie podnosił autor skargi kasacyjnej, iż stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji naruszało art. 16 § 1 i 3 k.p.a., gdyż Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] odmówił skarżącym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Sąd pierwszej instancji nie wziął zatem pod uwagę wywoływanych przez nią skutków prawnych dla dokonania oceny, że na zajmowanie pasa drogowego w okresie [...] stycznia 2019 r. – [...] marca 2019 r. skarżący nie posiadali zezwolenia zarządcy drogi. Z tego też względu zajęcie pasa drogowego przez cały okres od [...] stycznia 2019 r. od [...] marca 2019 r. odbywało się z przekroczeniem terminu określonego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] tj. od [...] stycznia 2018 r. do [...] grudnia 2018 r. W świetle powyższego, stanowiło to podstawę do wymierzenia skarżącym kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia za ten okres. Tym samym zasadny okazał się zarówno zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego – wymienionych w zarzucie II 1 petitum skargi kasacyjnej jak również, częściowo naruszenia przepisów prawa procesowego objętych zarzutem pkt III, 1 tej skargi. Bezprzedmiotowy okazał się natomiast zarzut objęty pkt III 2 petitum skargi kasacyjnej wobec stwierdzenia istotnej wadliwości wyroku Sądu pierwszej instancji skutkującej koniecznością jego uchylenia. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. NSA zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Przy wydawaniu decyzji organy administracyjne nie dopuściły się istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego bądź procesowego, które zaważyłyby na prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżących, ani też zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.