VIII SAB/Wa 53/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...]w [...]do rozpoznania wniosku J. S. z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...]w [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...]w [...]na rzecz J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 11 maja 2023 r. J. S. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca) zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej: organ, dyrektor PSP w [...]) z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia rachunków i faktur za organizację wycieczek, które organizował nauczyciel Pan K. S.. Dyrektor PSP w [...] 26 maja 2023 r. drogą e-mailową odpowiedział, że wycieczki szkolne, których organizacja została powierzona nauczycielowi Panu K.S., nie były finansowane ze środków publicznych. Wpłaty pochodziły od rodziców uczniów. Skarżący 3 czerwca 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność dyrektora PSP w [...], wskazując, że w ustawowym terminie organ nie udzielił żądanej informacji publicznej, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. Zdaniem skarżącego uzyskana odpowiedź jest zupełnie nie na temat, dlatego organ pozostaje w bezczynności co do rozpoznania jego wniosku z 11 maja 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że przedmiotowa sprawa jako nieobjęta zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast w przypadku niepodzielenia przez Sąd argumentów za odrzuceniem skargi, organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie dyrektora PSP w [...] żądane przez stronę informacje nie stanowią informacji publicznej, a skarżący w ustawowym terminie otrzymał w tym zakresie odpowiedź w przewidzianej formie. W związku z tym brak jest podstaw do udostępnienia żądanych dokumentów w trybie u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca w piśmie procesowym z 7 sierpnia 2023 r. zwrócił uwagę na okoliczność, mającą (jego zdaniem) kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że organizatorem wycieczek, odbywających się w trakcie standardowych zajęć lekcyjnych, była szkoła (podmiot publiczny). W piśmie z 5 września 2023 r. Stowarzyszenie na rzecz Praworządności w Szkołach "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: Stowarzyszenie, uczestnik postępowania) wniosło w pierwszej kolejności o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., przedstawiając swój Statut, z którego wynika, że do celów statutowych Stowarzyszenia należy prowadzenie działań w zakresie: obywatelskiego i społecznego monitorowania przestrzegania prawa przez szkoły oraz inne podmioty systemu oświaty (...), nauki, szkolnictwa wyższego, edukacji, oświaty i wychowania, działalności na rzecz dzieci i młodzieży oraz na rzecz praw ucznia (§ 7 pkt 1, pkt 3-5 Statutu). Stowarzyszenie realizuje powyższe cele w szczególności poprzez podejmowanie interwencji w przypadku naruszeń praw ucznia bądź właściwych przepisów regulujących pracę szkół oraz uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i sądowych (§ 8 pkt 1 i 2 Statutu). W przypadku dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi oraz w konsekwencji o: 1) zobowiązanie dyrektora PSP w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdzenie, że dyrektor PSP w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 11 maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 3) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swojego wniosku Stowarzyszenie podniosło m.in., że kwestia dostępu do informacji w zakresie dotyczącym organizacji wycieczek przedmiotowych oraz krajoznawczo-turystycznych ma istotne znaczenie z perspektywy społecznej kontroli nad działalnością jednostek systemu oświaty w zakresie realizacji ustawowych działań związanych z organizacją krajoznawstwa i turystyki. Działalność szkół w tym zakresie ma związek z edukacyjnymi i wychowawczymi celami systemu o światy, jak również musi uwzględniać aspekty związane z bezpieczeństwem uczniów. Sposób organizacji wycieczek szkolnych w bezpośredni sposób rzutuje więc na prawa uczniów oraz ich rodziców. Postanowieniem z 24 października 2023 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika ww. Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy. W myśl art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Jednak zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność podmiotu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustawowym terminie podmiot ten nie rozpoznał złożonego wniosku, czyli nie udostępnił informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, publ. cbosa). Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek, tj.: 1) przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., 2) adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., 3) żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku jest dyrektor PSP w [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1082 ze zm., dalej: P.o.) wynika z kolei, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że niewątpliwie szkoła podstawowa jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Tym samym kierujący taką placówką dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile ma ona charakter informacji publicznej. W ocenie dyrektora PSP w [...] faktury i rachunki za wycieczki, które organizował jeden z nauczycieli tej szkoły, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ nie były finansowane ze środków publicznych, tylko wpłaty na ich rzecz pochodziły od rodziców dzieci. W przedmiotowej sprawie sporne jest więc, czy faktury i rachunki za organizację wycieczek w szkole publicznej stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Sposób organizowania wycieczek szkolnych reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2018 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki (Dz.U. z 2018 r. poz. 1055, dalej: rozporządzenie MEN z 2018 r.). Z treści tego rozporządzenia wynika, że krajoznawstwo i turystyka są organizowane w trakcie roku szkolnego, w ramach zajęć dydaktyczno-wychowawczych, w formie różnego rodzaju wycieczek, na organizację których zgodę wyraża dyrektor szkoły, zatwierdza kartę wycieczki, podpisuje listę uczniów oraz wyznacza kierownika i opiekunów wycieczki spośród pracowników pedagogicznych szkoły (por. § 3, § 4, § 6, § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia). Zgodnie natomiast z § 10 pkt 9 i 10 rozporządzenia MEN z 2018 r. kierownik wycieczki dysponuje środkami finansowymi przeznaczonymi na organizację wycieczki oraz dokonuje jej rozliczenia finansowego po zakończeniu, informując o tym dyrektora szkoły i rodziców w formie i terminie przyjętych w danej szkole. Z powyższego wynika, że organizowanie wycieczek szkolnych różnych typów jest zadaniem szkoły, realizowanym w ramach edukacji publicznej, które należy do zadań publicznych gminy, realizowanych jako organ władzy publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Jeśli więc wycieczka szkolna była organizowana przez szkołę publiczną, to wszelkie dokumenty z tym związane mieszczą się w pojęciu informacji o organizacji szkoły, czyli są informacją publiczną (por. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jest nią w szczególności treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SAB/Gl 45/23, publ. cbosa). W tym miejscu warto zwrócić uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z 8 listopada 2019 r. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1010/19 (publ. Lex nr 2755086), które Sąd orzekający podziela, że odpłatność za wycieczki szkolne organizowane w ramach zajęć dydaktyczno-wychowawczych dokonywana przez rodziców uczniów stanowi w istocie jedynie formę dofinansowania szkoły publicznej na potrzeby prawidłowego realizowania zadań w zakresie edukacji. W sytuacji więc, gdy rodzice pokrywają określone koszty związane z realizacją wycieczki dochodzi w istocie do nawiązania stosunku prawnego, w ramach którego rodzic zobowiązuje się do zapłaty określonej kwoty, zaś szkoła (organ prowadzący) zobowiązuje się do dokonania określonych czynności składających się na organizację wycieczki. Tym samym rachunki i faktury za wycieczki szkolne organizowane przez nauczyciela PSP w [...] winny być zakwalifikowane jako informacja publiczna, regulowana u.d.i.p. W związku z tym, że organ w odpowiedzi na wniosek strony z 11 maja 2023 r. był przeciwnego zdania, to jego stanowisko należy uznać za bezczynność w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Jednocześnie Sąd zauważa, że z odpowiedzi na wniosek strony nie wynika, czy żądane faktury i rachunki są w dyspozycji dyrektora PSP w [...], co jest konieczne do prawidłowej realizacji wniosku o udzielenie informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu dyrektora PSP w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 11 maja 2023 r. - w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W punkcie 2 wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy działanie organu nie jest jawnie sprzeczne z prawem, ponieważ zareagował na wniosek skarżącego. Jednak w kontekście faktu, że wnioskowanej informacji nie udzielono z uwagi na odmienną ocenę charakteru żądanej informacji, organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, która nie miała cech kwalifikowanego naruszenia. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej oraz jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu sytuacja taka nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. O kosztach postępowania (wpis od skargi w wysokości 100 zł) Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 zdanie 2 p.p.s.a. Odnosząc się końcowo do wniosku organu o odrzucenie skargi Sąd uznał ten wniosek za bezzasadny, ponieważ nie zachodzi w sprawie sytuacja z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa bezspornie należy do właściwości sądów administracyjnych, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Natomiast ocena, czy po stronie organu rzeczywiście istnieje obowiązek udostępnienia żądanych informacji, należy do merytorycznego badania zasadności skargi, nie zaś jej dopuszczalności.