II SA/Kr 1112/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. O. na uchwałę nr XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień I. stwierdza nieważność § 5 ust. 3 lit. "c" Załącznika Nr 1 zaskarżonej Uchwały; II. zasądza od Gminy Lubień na rzecz skarżącego S. O. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. S. O. pismem z dnia 22 lipca 2022r. wniósł skargę na uchwałę nr XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień w zakresie w jakim uchwała ta nakłada na mieszkańców Gminy Lubień obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych. Zaskarżonej uchwale Rady Gminy Lubień skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: • art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 1 a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - poprzez pominięcie, iż odpady zielone są odpadami komunalnymi w rozumieniu wskazanych przepisów, co powoduje, iż każda gmina ma obowiązek takiego ukształtowania przepisów prawa miejscowego, by zapewniał mieszkańcom gminy możliwość zarówno odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji, jak i dostarczenie tychże odpadów do punktów selektywnej zbiórki odpadów, • art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 6r ust. 2d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale, iż odbiór odpadów zielonych z terenu Gminy Lubień będzie odbywał się wyłącznie w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów znajdującego się na terenie Gminy, bez możliwości odbioru tej kategorii odpadów bezpośrednio z terenów posesji; • art. 3 ust. 2 pkt 5 w związku z art, 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - poprzez pominięcie w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Lubień, iż na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia mieszkańcom odbioru odpadów bezpośrednio z terenów posesji oraz umożliwienie przyjmowania odpadów od mieszkańców w punktach selektywnego odbioru odpadów i ustalenie w zaskarżonej uchwale, iż odpady zielone mogą być usuwane z terenów posesji wyłącznie poprzez ich wywóz przez właścicieli do punktu selektywnej zbiórki odpadów zlokalizowanego na terenie Gminy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie uchwały numery XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od Gminy Lubień na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano , iż zgodnie z treścią uchwały numer XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień wraz z załącznikami stanowiącymi jej integralną część oraz uchwały numer XXXIV/291/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie zagospodarowania i odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno - wypoczynkowe jedynie przez część roku, położonych na terenie Gminy Lubień (która to uchwała jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego o sygn. akt II SA Kr 1113/22 ), mieszkańcy Gminy Lubień mają obowiązek usuwania we własnym zakresie i na własny koszt odpadów zielonych poprzez dostarczenie ich do punktu PSZOK na terenie Gminy Lubień. Odpady te nie są w ogóle odbierane z terenów posesji, zapewniona jest jedynie możliwość ich zawiezienia do punktu selektywnej zbiórki odpadów na koszt właściciela posesji. Skarżący wskazuje, iż taki sposób uregulowania obowiązków Gminy Lubień w zakresie obowiązku utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa o utrzymaniu czystości w gminach nie zawiera definicji legalnej "odpadów", odsyłając w tej kwestii do definicji "odpadów komunalnych" i "odpadów zielonych" zawartych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie zatem przepisów ustawy o odpadach odpady zielone to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. W konsekwencji uznać trzeba, że odpady zielone są odpadami komunalnymi, a postanowienia uchwały, którą gmina reguluje wysokość opłat związanych z odbiorem odpadów komunalnych jak i zasady odbioru odpadów komunalnych, powinny dotyczyć również odpadów zielonych. Zgodnie z art 6c ust. 1 o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pojęcie "odpady komunalnych" oraz "odpadów zielonych" precyzuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Należy podkreślić, iż w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzone zostało rozróżnienie pojęć "odbierania" odpadów komunalnych od "przyjmowania" odpadów. Gmina ma zapewnić mieszkańcom zarówno odbiór odpadów komunalnych, jak i możliwość ich przywozu do wyznaczonych w tym celu punktów. Są to odrębnie i różne sposoby oddawania odpadów, które nie mogą być traktowane przez organy gminy jako formy zamienne. Te dwa sposoby utrzymania czystości nie mogą się wzajemnie wykluczać, a jedynie uzupełniać. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 kwietnia 2022 r. o sygn. III OSK 4944/21 "Czym innym jest bowiem odbieranie odpadów z nieruchomości, a czym innym przyjmowanie odpadów w określonym punkcie selektywnej zbiórki odpadów, do czego to zobowiązana jest każda gmina zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tym samym na gminie spoczywa obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy. Stąd nie można uznać za trafną argumentację, jakoby samo umożliwienie nieodpłatnego przyjmowania bioodpadów po dostarczeniu ich do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu selektywnej zbiórki w kontekście brzmienia wskazanego przepisu może stanowić dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela, ale nie może wyłączać obowiązku odbierania z nieruchomości zamieszkałych bioodpadów bez ograniczenia ilościowego." (tak Naczelny Sad Administracyjny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21.04.2022r., sygn. akt: II OSK 4944/21). Taki zresztą pogląd dominuje w orzecznictwie Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy wyraźnie wskazują, iż obowiązkiem gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego jest zapewnienie zarówno odbioru odpadów komunalnych, jak i ich przyjmowanie w punkcie selektywnej zbiórki odpadów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego stanu faktycznego wskazać należy, iż wprowadzenie w zaskarżonych uchwałach obowiązku dla mieszkańców przywożenia odpadów zielonych do punktów selektywnej zbiórki odpadów i brak zapewnienia odbioru tychże odpadów bezpośrednia z terenu nieruchomości narusza wskazane przepisy prawa. Dlatego też wskazane postanowienia zaskarżonych uchwał powinny zostać uchylone. Skarżący wielokrotnie zwracał uwagę, iż taka regulacja uchwał "śmieciowych" jest niezgodna z zapisami ustawy o utrzymaniu porządki i czystości w gminach, jednak uzyskał jedynie informację, iż uchwały są prawidłowe. W związku z tym zwrócił się także w formie pisemnej do organów Gminy Lubień, wzywając je do zaprzestania naruszania prawa. W odpowiedzi uzyskał jedynie informację, iż uchwały te są zgodne z prawem, a przepisy pozwalają na zawarcie takiej regulacji odbioru odpadów, jakie znajdują się w zaskarżonych uchwałach. Wskazać końcowo także należy, iż mimo uregulowania zawartego w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym to ustawodawca przyznaje gminie prawo do określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, to gmina nie ma tym zakresie pełnej dowolności. Postanowienia te nie mogą być sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa. Tym samym Rada Gminy Lubień nie mogła uregulować kwestii odbioru odpadów zielonych od mieszkańców w sposób wskazany w zaskarżonych uchwałach. Tym samym również w związku z dalszym naruszaniem prawa przez organy Gminy Lubień, mimo pisemnego wezwania do zaprzestania naruszeń konieczne stało się wystąpienie ze skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie i w ramach ustawowego upoważnienia, a wprowadzone przepisy kwestionowanego prawa miejscowego konkretyzują i wdrażają rozwiązania ustawowe zawarte w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Następnie należy wskazać, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, iż warunkiem wniesienia skargi na tej podstawie jest wykazanie przez skarżącego naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Istnienie tego naruszenia przesądza de facto o trzech kwestiach: o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. Prócz ustalenia naruszenia interesu prawnego skarżącego, konieczne jest wykazanie, że naruszenie tego interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Z uwagi na to zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Uwzględniając powyższe należy wyrazić pogląd, że skarżący wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy Lubień zobowiązanym do ponoszenia kosztów usług komunalnych świadczonych przez gminę oraz, że w związku z tym kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego regulującym powyższe kwestie narusza jego interes prawny. Zachodziły zatem podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi, która zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 grudnia 2021 roku. Ocena jej zgodności z prawem odbywa się zatem na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej uchwalenia. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wersji obowiązującej w dniu 22 grudnia 2021 roku w art. 1a stanowi: W sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, 1250, 1726 i 2127). Z kolei art. 1b. ust 1 cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi: Do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Przepisami tymi są regulacje zawarte w powołanej wyżej ustawie o odpadach oraz w Rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (wydanego na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ). Paragraf 1 cyt. Rozporządzenia wskazuje rodzaje selektywnie zbieranych odpadów. W śród nich wskazane są min. bioodpady ( par. 1 pkt. 6). Z kolei paragraf 2 ust. 5 Rozporządzenia stanowi, iż " Frakcję odpadów, o której mowa w § 1 pkt 6, zbiera się w pojemnikach lub workach koloru brązowego, oznaczonych napisem "Bio". Z kolei art. 3 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o odpadach stanowi: Ilekroć w ustawie jest mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady żywności i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, w tym restauracji, stołówek oraz zakładów zbiorowego żywienia, biur, hurtowni i jednostek handlu detalicznego, a także podobne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Jednocześnie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi , iż Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów ustaw i aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada gminy może w regulaminie postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Z kolei art. 6r ust 3 i 3 "a" z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) stanowi: 3. Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. 3a. W uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem powołane wyżej przepisy prawa powszechnego w sposób jednoznaczny regulują kwestie związane z bioodpadami podając ich definicję oraz odnoszą się do kwestii pojemników i worków koloru brązowego, oznaczonych napisem "Bio" przeznaczonych na te odpady. Niemniej jednak ustawodawca pozostawił organom gminy możliwość zadecydowania o tym, iż zbieranie odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odbywać się będzie odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Cytowany przepis ( art. 4 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) dopuszcza zatem możliwość wprowadzenia obowiązku rozdzielenia bioodpadów pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy od bioodpadów innego pochodzenia. Nie oznacza to jednak, iż zezwala on automatycznie na przerzucenie w całości na właściciela nieruchomości obowiązku pozbywania się bioodpadów pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy w ten sposób, iż mogą być one wyłącznie dostarczane do puntu PSZOK. Zapis § 5 ust. 3 lit. "c" Załącznika nr 1 skarżonej Uchwały stanowi: Następujące odpady komunale będą odbierane od właścicieli nieruchomości wyłącznie w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), do którego powinny zostać dostarczone przez właścicieli nieruchomości zapakowane w worki (...) c) stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów. Zacytowany przepis jest niezgody z przytoczonymi wyżej przepisami prawa powszechnie obowiązującego – tj. art. 4a ust. 1, art. 4 ust. 2a pkt 2 oraz art. 6r ust. 3 i 3 "a" ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 2 ust. 5 cyt. Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 10 maja 2021r. w sprawie sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz art. 3 ust. 1 ustawy o z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699, 1250, 1726 i 2127) albowiem powołane przepisy w szczególności art. 6r ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały dopuszczał jedynie ograniczenie ilości odbieranych bioodpadów ( w dodatku bez rozróżniania ich źródła), ale nie definitywne wyeliminowanie odbieranie tych odpadów z posesji właściciela nieruchomości. Niedopuszczalnym jest by w przepisach prawa miejscowego określone kwestie regulować w sposób odmienny i kolidujący z przepisami prawa powszechnie obowiązującego - jak to ma miejsce w kwestionowanej Uchwale we wskazanym wyżej zakresie. Skoro Uchwała zawiera takie sprzeczne z prawem powszechnym regulacje, to powoduje konieczność ich wyeliminowania z porządku prawnego. Przepisami kwestionowanej Uchwały , które są sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego są regulacje zawarte w zapisie § 5 ust. 3 lit. "c" Załącznika nr 1 do Uchwały nr XXXIV/290/2021 Rady Gminy Lubień z dnia 22 grudnia 2021 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lubień. Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot wpisu od skargi w wysokości 300 zł.