II OSK 547/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1116/21 w sprawie ze skargi P.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr DON.7200.226.2020.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1116/21 oddalił P.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr DON.7200.226.2020.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dalej: PINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 70,60 m2, usytuowanego na działce nr [...] w W. gmina [...] wraz ze zbiornikiem na ścieki oraz obudową ujęcia wody. Podczas postępowania wyjaśniającego ustalono, iż budowa ww. budynku wraz ze zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz obudowa ujęcia wody z kregów betonowych zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. nr PINB.7141.18.2015.AC/JK, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. nakazał G.B. - inwestorowi i właścicielowi nieruchomości - rozbiórkę istniejącego na terenie działki nr [...] obręb ewidencyjny [...], gmina [...], budynku pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy ok. 70,60 m2, wraz z urządzeniami integralnie z nim związanymi, tj. zbiornikiem na ścieki oraz obudową ujęcia wody. Organ powiatowy wskazał na brak zgodności wybudowanego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr WOP.7721.23.2019.HB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 31 lipca 2019 r. pracownicy PINB podczas kontroli ustalili, iż obowiązek rozbiórki nie został wykonany. G.B. przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. przesłał do PINB wypis z aktu notarialnego Rep. A nr [...], z którego wynikało, że w dniu 31 lipca 2019 r. działka nr [...]została sprzedana. Organ I instancji ustalił, że nowymi właścicielami działki zostali P.N. i J.N. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. poinformował ww. osoby o decyzjach nakazujących rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...], a w związku z niewykonaniem nakazu w dniu 13 maja 2020 r. wystosował do nowych właścicieli upomnienie w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.). W dniu 27 listopada 2020 r. do GINB wpłynęło pismo P.N. z dnia 20 listopada 2020 r. zawierające wniosek o stwierdzenia nieważności ww. decyzji PWINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) dalej: k.p.a.. GINB decyzją dnia 23 lutego 2021 r., znak: DON.7200.226.2020.ANE, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PWINB. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 p.b. reguluje art. 52 p.b. Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego właścicielem i inwestorem samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej był G.B. Nałożenie na niego obowiązku rozbiórki było zatem uzasadnione i zgodne z prawem. Pismem z dnia 12 marca 2021 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji złożył P.N. Podniósł, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w pełni uzasadniony, gdyż skarżący nie jest zadowolony z wydanej przez organ decyzji oraz w pełni popiera wywód zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W wyniku jego rozpoznania GINB decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr DON.7200.226.2020.KWL utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 23 lutego 2021 r. powtarzając argumentację w niej zawartą. Skargę na decyzję GINB wniósł P.N. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw.z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez błędne ustalenie przez organ, iż wskazany przepis nie może mieć zastosowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd przypomniał, iż kwestionowane decyzje GINB wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżący podnieśli, że należy stwierdzić nieważność omawianej decyzji w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali także na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl której organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji PWINB oraz decyzji PINB stanowił 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. W postępowaniu ustalono, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Co istotne, sankcja rozbiórki obiektu budowlanego nie jest nakładana bezwzględnie, organ administracyjny ma bowiem obowiązek zbadania czy względy techniczno - budowlane oraz względy ładu przestrzennego nie sprzeciwiają się dalszemu funkcjonowaniu danego obiektu budowlanego. W badanym przypadku legalizacja wybudowanego samowolnie budynku nie była możliwa z uwagi na jego niezgodność z zapisami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2007 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr [...], poz. [...] z [...] r.), dalej: m.p.z.p.. Zgodnie z zapisami planu działka nr [...] obręb [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 62.R,WS,ZZ (tereny rolnicze z terenami wód powierzchniowych śródlądowych zagrożonych powodzią z zakazem realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów i urządzeń z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej oraz hydrotechnicznej) oraz na terenie oznaczonym symbolem 18.R.ZL (tereny rolnicze oraz lasy z zakazem realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej). Skoro zatem obowiązujący m.p.z.p. nie dopuszczał na przedmiotowym terenie możliwości usytuowania spornego budynku, brak było podstaw do jego zalegalizowania wraz z przynależnymi do niego urządzeniami. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący nie negował ww. ustaleń, a kwestię adresata decyzji. Słusznie natomiast organ wskazał, że krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, na podstawie art 48 p.b. reguluje art. 52 p.b. W dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego właścicielem i inwestorem samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej był G.B. Nałożenie więc na niego obowiązku rozbiórki było zatem uzasadnione i zgodne z prawem. Późniejsze zmiany w zakresie właściciela nieruchomości, której dotyczy nakaz rozbiórki i wynikające z takiego stanu sprawy konsekwencje, pozostają poza oceną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, gdyż ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.N. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie przez organ administracji błędnej, całkowicie dowolnej i sprzecznej z rzeczywistym stanem rzeczy oceny zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, podczas gdy organ powinien ocenić zebrany w sprawie materiał z normami prawa procesowego z uwzględnieniem wiedzy, logiki oraz zasad doświadczenia życiowego poprzez m.in. błędne wskazanie komu przysługiwał przymiot strony postępowania o wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. czy też art. 52 p.b., a także uznanie, iż decyzja ta może być źródłem obowiązków wobec skarżącego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie przez organ, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do jego zastosowania, gdyż decyzja PINB z dnia 15 stycznia 2019 r. nr PINB.7141.18.2015.AC/KJ skierowana do G.B/ zobowiązująca do rozbiórki istniejącego na terenie dz. nr [...], obr. ew. [...], gm. [...] o pow. zabudowy ok. 70,60 m2 wraz z urządzeniami integralnie z nim związanymi rażąco narusza prawo, ponieważ P. i J.N. nie byli adresatami tej decyzji, nie uczestniczyli w żaden sposób w przedmiotowym postępowaniu, a o próbie nałożenia na nich obowiązku rozbiórki dowiedzieli się z późniejszych pism, co miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które jednak okazały się nieuzasadnione. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy więc wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Przy czym rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej późniejsza zmiana okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96). Stąd też bez znaczenia pozostają argumenty skargi kasacyjnej wskazujące, że skarżący nie był stroną tego postępowania a kwestionowana decyzja narusza jego prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji, skarżący nie mógł być stroną tego postępowania, bowiem nie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, którą nabył dopiero 3 miesiące po wydaniu kwestionowanej decyzji nakazującej rozbiórkę. Trafne jest także stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w skierowaniu kwestionowanej decyzji do inwestora i zarazem ówczesnego właściciela obiektu. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego właścicielem i inwestorem samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w W. był G.B. i nałożenie na niego obowiązku rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. mając jednocześnie na uwadze treść art. 52 p.b. nie naruszało obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.