I OSK 491/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1377/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1377/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. G. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 12 maja 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy akt Burmistrza Miasta [...] (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 1 marca 2022 r., nr [...], orzekający o przyznaniu zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych w kwocie 200 zł. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G., kwestionując go w całości i na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: - art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego, względnie: zaniechaniu zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, tj. Burmistrzowi; - art. 138 § 2 kpa, polegającym na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, niepoprzedzonej należycie starannym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym, przy czym wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uwzględnienie ww. naruszeń skutkowałoby uwzględnieniem skargi; b) niezastosowaniu art. 106 § 3 ppsa, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających w postaci dokumentów złożonych przez skarżącą w charakterze załączników do pisma z 14 października 2022 r., mimo że przeprowadzenie tychże dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie doprowadziłoby do wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości, przy czym wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dużym prawdopodobieństwem skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego polegające na: a) naruszeniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), "(...) poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu zasiłku celowego, jakim jest zaspokojenie zgłoszonej potrzeby (w analizowanej sprawie: w zakresie żywienia specjalnego, dostosowanego do potrzeb skarżącej, chorującej przewlekłe na chorobę Leśniowskiego – Crohna), co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem w następstwie uzależnienia przyznania zasiłku celowego od poziomu aktywizacji zawodowej strony, liczby i rodzaju przedsiębranych przez nią prób poprawy sytuacji życiowej, w tym zawodowej"; b) naruszeniu art. 39 ust. 1 ups, "(...) poprzez błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej" i utożsamieniu jej z potrzebą o charakterze uniwersalnym, tj. występującą u każdego człowieka w takim samym stopniu i natężeniu, co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem w następstwie uznania, że realizacja takiej potrzeby winna nastąpić w stopniu minimalnym, tj. najmniej obciążającym finanse organu." Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W środku zaskarżenia zawarto również żądanie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącej z urzędu, wskazując, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważenia wymaga, że środek zaskarżenia wyroku Sądu I instancji w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1377/22 jest tożsamy treściowo ze skargą kasacyjną wniesioną w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1376/22 (sygn. akt NSA: I OSK 490/24) – pomimo, że przedmiotem analizowanej sprawy jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy akt Burmistrza przyznający skarżącej zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie wydatków mieszkaniowych w kwocie 200 zł. Skargą do WSA zakwestionowano wysokość ustalonego świadczenia, nie zaś, jak wynika ze skargi kasacyjnej: odmowę przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności oraz z przeznaczeniem na zorganizowanie Świąt Bożego Narodzenia i paczek świątecznych dla dzieci – jak w sprawie sygn. akt III SA/Kr 1376/22. Przypomnienia w tej sytuacji wymaga, że aktem z 1 marca 2022 r., Burmistrz przyznał skarżącej zasiłek celowy na częściowe dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych w kwocie 200 zł. Wskazał, że skarżąca korzysta z pomocy społecznej jako osoba długotrwałe bezrobotna i przewlekle chora. Ustalił, że spełnia ona kryterium dochodowe, zwracając przy tym uwagę, że sam fakt jego spełnienia nie jest wystarczający do przyznania wsparcia w żądanej wysokości. Organ powołał się na zasady ogólne kpa (ważenie interesu społecznego i indywidualnego oraz obowiązek ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych), a także zasady udzielania pomocy społecznej, określone w art. 2, art. 3 oraz 4 upa. Wyjaśnił, że wysokość udzielonej wnioskującej pomocy została ustalona po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego z uwzględnieniem okoliczności związanych z jej sytuacją osobistą i rodzinną oraz celu na jaki pomoc ma być przyznana. Burmistrz wziął także pod rozwagę możliwości finansowe organu. SKO, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało, że skarżąca objęta jest stałym wsparciem ośrodka pomocy społecznej (dalej: "OPS", "ośrodek") i w miarę posiadanych środków finansowych jej wnioski są uwzględniane. Organ odwoławczy podał, że przyznano jej m.in. pomoc w postaci: zasiłku celowego na zakup żywności w łącznej kwocie 2172 zł (od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r.), zasiłku z powodu bezrobotności - 400 zł/mies., a także zasiłku celowego na zakup środków czystości - 50 zł. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna ma charakter wspierający, nie może więc stanowić wyłącznego, stałego źródła utrzymania. Zwróciło uwagę, że skarżąca jest osobą młodą i może podjąć pracę, choćby dorywczą. Powyższe zaaprobował wyrokiem Sąd Wojewódzki. Bezsporne w sprawie pozostają następujące okoliczności: skarżąca jest osobą urodzoną w 1982 r., ma dwie małoletnie córki z którymi prowadzi gospodarstwo domowe w lokalu komunalnym (zadłużenie: ok. 1600 zł), posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także spełnia określone ups kryterium dochodowe przyznania świadczeń (aktualny dochód: 485,18 zł na osobę). Cierpi na choroby gastryczne i choroby wzroku. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Regularnie korzysta z pomocy ośrodka w formie świadczeń pieniężnych (w tym: na żywność, opłaty mieszkaniowe, świadczenia na dzieci). Przechodząc do oceny podnoszonych wadliwości wyroku WSA, zauważyć należy, że oprócz nieprawidłowego określenia przedmiotu skarżonej sprawy, również zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały sformułowane starannie. Naruszenie "art. 136" kpa nie jest precyzyjne - przepis ten dzieli się na 4 paragrafy - każdy z nich o różnej treści normatywnej; podobnie wskazywane naruszenie art. 39 ups nie obejmuje wskazania jednostki redakcyjnej. Powyższe wadliwości środka zaskarżenia są o tyle istotne, że – z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić ewentualne naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane. Do powyższych zarzutów Sąd kasacyjny odniesie się jednak wobec treści uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, skarżąca kasacyjnie podnosi wadliwość przeprowadzonego postępowania w zakresie niezastosowania art. 136 kpa, art. 138 § 2 kpa oraz art. 106 § 3 ppsa. Nie kwestionuje przy tym w istocie stwierdzonych przez organ i zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy, co już na wstępie niweczy skuteczność zarzutu. W myśl art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Art. 138 § 2 kpa, wskazuje zaś na uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia kwestionowanej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu skarżącej kasacyjnie wypada, że po pierwsze: art. 136 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa nie mogły zostać naruszone równocześnie, gdyż regulują one dwie odmienne sytuacje procesowe, umożliwiające organowi odwoławczemu alternatywne, odpowiednie do treści tych norm, działania; po wtóre: powyższe normy prawa zakładają sytuację, gdy organ odwoławczy, poweźmie wątpliwość co do kompletności materiału dowodowego i – w obu ww. przypadkach – stwierdzi konieczność jego uzupełnienia. W analizowanej sprawie żadna z ww. sytuacji nie zachodzi, a więc zastosowanie ww. norm prawa byłoby zbędne i prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania. Organy procedując zachowały zasady kpa i ustaliły stan faktyczny w sposób nie budzący zastrzeżeń, obrazujący całokształt sytuacji strony (rodzinnej, zdrowotnej i materialnej). Zgodzić się więc należy z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń i wydanie aktu. Również postawiony WSA w Krakowie zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia dowodu z załączników do pisma skarżącej z 14 października 2022 r., pozbawiony jest trafności. Stosownie do art. 106 § 3 ppsa: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Jednocześnie, podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy (por. art. 133 § 1 ppsa). Decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola legalności takiego aktu przez sąd administracyjny polega na stwierdzeniu, czy przed jego podjęciem organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie i czy dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych, istotnych dla wyniku sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwarunkowania zostały w sprawie spełnione, tak więc Sąd Wojewódzki, nie był zobligowany do dodatkowego dopuszczania dowodu z załączników do pisma skarżącej. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że ww. załączniki stanowią jedynie kopie paragonów fiskalnych i wydruki stron internetowych, a więc po pierwsze: nie mają charakteru spersonalizowanego, po drugie: nie stanowią okoliczności istotnych, spornych, czy pominiętych w sprawie (np. życiorys skarżącej). Przede wszystkim zaś nie rzutowały one w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia – co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Naruszenia art. 39 ust. 1 ups, skarżąca kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni, poprzez pominięcie celu wnioskowanej formy pomocy i uzależnienie jej od aktywizacji zawodowej strony oraz podjętych przez nią prób poprawy własnej sytuacji życiowej. Wskazano także na wadliwą wykładnię pojęcia "niezbędna potrzeba życiowa", przez utożsamienie go z potrzebą o charakterze uniwersalnym, występującą u każdego człowieka w takim samym stopniu i natężeniu. Art. 39 ust. 1 ups stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Z konstrukcji tego przepisu, a zwłaszcza z zastosowanego przez prawodawcę zwrotu "może", jasno wynika, że ustalenie tego rodzaju świadczenia nie jest obligatoryjne. Art. 3 ust. 3 i ust. 4 ups konstytuuje zasadę, że udzielając pomocy o charakterze pieniężnym organ kieruje się ogólną dyrektywą dostosowywania rodzaju, formy i wymiaru wsparcia do okoliczności konkretnej sprawy. Obciąża go przy tym obowiązek uwzględnienia uzasadnionych potrzeb potencjalnego beneficjenta, o ile odpowiadają one celom i możliwościom OPS. Podkreślić tu wypada kwestię uznaniowości aktu organu, która w opisywanym postępowaniu determinuje uprawnienie do walidacji zgłaszanych potrzeb oraz dostosowania formy i rozmiaru wsparcia do liczby podmiotów wnioskujących, treści zgłaszanych przez nie żądań, jak i środków finansowych, przeznaczonych przez ośrodek na takie cele. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryterium dochodowego nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej pomocy w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (vide np.: wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., I OSK 169/08). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc powinna być udzielana wtedy, gdy wnioskujący nie jest w stanie samodzielnie, wykorzystując własne możliwości oraz podejmując starania, poradzić sobie z trudną sytuacją życiową. Prawo wynikające z aktu o charakterze uznaniowym nie jest bowiem bezwarunkowe, a więc nie można go utożsamiać z automatyzmem właściwym dla decyzji związanych. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, warunkowane jest – oprócz przesłanek z art. 39 ups – również możliwościami finansowymi organu pomocowego i koniecznością podziału środków pomiędzy potrzebujących. Działanie takie realizuje bowiem zasady sprawiedliwości społecznej i regulacje ups (art. 2, art. 3 ust. 3 i ust. 4 ups). Wsparcie i jego wysokość nie może zatem koncentrować się na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby nawet wymagała tego jej sytuacja materialna, czy zdrowotna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w świetle powołanych przepisów ups i opisanej sytuacji skarżącej kasacyjnie, organy upoważnione były do miarkowania wysokości zasiłku. Przyznana wysokość świadczenia, choć obiektywnie niska, została przez organy należycie umotywowana, a akt SKO nie mógł zostać oceniony negatywnie w ramach kontroli legalności decyzji uznaniowej. Sąd I instancji oraz organy nie zanegowały przy tym trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej strony, zwróciły jedynie uwagę, że wsparcie państwa ma charakter limitowany, doraźny i nawet spełnienie przesłanek do przyznania zasiłku celowego (art. 39 ups), nie tworzy po stronie beneficjenta roszczenia o ustalenie tego świadczenia w oczekiwanej (wyższej) kwocie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.