I OSK 490/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 21 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1376/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.G. (dalej również: "wnioskująca", "strona", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej również: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "SKO", "Kolegium") z 12 maja 2022 r., nr SKO.PS/4110/250/2022, utrzymującą w mocy akt Burmistrza Miasta C. (dalej również: "organ I instancji", "Burmistrz") z 25 lutego 2022 r., nr OPS.26843/12/2021/P.DM.5102.284.2022, orzekający o odmowie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz z przeznaczeniem na zorganizowanie Świąt Bożego Narodzenia i paczek świątecznych dla dzieci. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.G., kwestionując go w całości i na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "ppsa"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na: a) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez nieuwzględnienie skargi na ww. decyzję SKO, w sytuacji, w której została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: - art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego, względnie: zaniechaniu zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, tj. Burmistrzowi; - art. 138 § 2 kpa, polegającym na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji Burmistrza, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, niepoprzedzonej należycie starannym i wyczerpującym postępowaniem dowodowym, przy czym wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż uwzględnienie ww. naruszeń skutkowałoby uwzględnieniem skargi; b) niezastosowaniu art. 106 § 3 ppsa, poprzez odstąpienie od przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających w postaci dokumentów złożonych przez skarżącą w charakterze załączników do pisma z 14 października 2022 r., mimo że przeprowadzenie tychże dowodów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a jednocześnie doprowadziłoby do wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości, przy czym wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dużym prawdopodobieństwem skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, naruszenie prawa materialnego polegające na: a) naruszeniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "ups"), poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celu zasiłku celowego, jakim jest zaspokojenie zgłoszonej potrzeby (w analizowanej sprawie: w zakresie żywienia specjalnego, dostosowanego do potrzeb skarżącej, chorującej przewlekłe na chorobę Leśniowskiego – Crohna), co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem w następstwie uzależnienia przyznania zasiłku celowego od poziomu aktywizacji zawodowej strony, liczby i rodzaju przedsiębranych przez nią prób poprawy sytuacji życiowej, w tym zawodowej; b) naruszeniu art. 39 ust. 1 ups, poprzez błędną wykładnię pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej" i utożsamieniu jej z potrzebą o charakterze uniwersalnym, tj. występującą u każdego człowieka w takim samym stopniu i natężeniu, co skutkowało jego nieprawidłowym zastosowaniem w następstwie uznania, że realizacja takiej potrzeby winna nastąpić w stopniu minimalnym, tj. najmniej obciążającym finanse organu. Podnosząc jak powyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W środku zaskarżenia zawarto również żądanie zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej na rzecz skarżącej z urzędu, wskazując, że nie zostały one uiszczone ani w całości, ani w części oraz oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie wskazanych wyżej zarzutów. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami środka zaskarżenia, wyznaczonymi wskazanymi w nim podstawami: naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zauważenia wymaga, że organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącej przyznania zasiłku celowego na zakup żywności oraz z przeznaczeniem na zorganizowanie Świąt Bożego Narodzenia i paczek świątecznych dla dzieci, wskazując, że: jest ona stałym beneficjentem tego typu pomocy, nie podejmuje samodzielnych działań w celu zmiany swojej trudnej sytuacji życiowej, a organ nie jest w stanie pozytywnie rozpatrzyć jej kolejnego wniosku o wsparcie wobec konieczności limitowania tego typu świadczeń, determinowanej dużą liczbą osób potrzebujących oraz ograniczonymi środkami, jakimi dysponuje. Powyższe zaaprobował wyrokiem Sąd Wojewódzki. Poza sporem w sprawie pozostają następujące okoliczności: skarżąca jest osobą urodzoną w 1982 r.; posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; cierpi na choroby gastryczne i choroby wzroku; jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku; ma dwie małoletnie córki z którymi prowadzi gospodarstwo domowe w lokalu komunalnym; spełnia określone ups kryterium dochodowe do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (dochód: 357, 44 zł na osobę w rodzinie). Nadto strona regularnie korzysta z pomocy ośrodka pomocy społecznej (dalej: "OPS", "ośrodek") w formie świadczeń pieniężnych (w tym: na żywność, opłaty mieszkaniowe). Przechodząc do oceny podnoszonych wadliwości wyroku WSA, wskazać należy, że zarzut naruszenia "art. 136" kpa nie został postawiony dostatecznie starannie. Ww. przepis kpa dzieli się na 4 paragrafy - każdy z nich o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem autorki środka zaskarżenia było więc ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego formułuje zarzuty (vide np. wyrok NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; czy z 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/12). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał jednak zarzuty skargi kasacyjnej, wobec treści uchwały NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, podjętej w pełnym składzie. Autorka skargi kasacyjnej w ramach części perswazyjnej złożonego środka zaskarżenia, przytacza treść art. 136 § 1 kpa, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podnoszona wadliwość ogranicza się do tej właśnie jednostki redakcyjnej – w myśl której, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie wskazano na naruszenie art. 138 § 2 kpa, regulującego uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia kwestionowanej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnić w tym miejscu skarżącej kasacyjnie wypada, że po pierwsze: art. 136 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa nie mogły zostać naruszone równocześnie, gdyż regulują one dwie odmienne sytuacje procesowe, umożliwiające organowi odwoławczemu alternatywne, odpowiednie do treści tych norm, działania; po wtóre: powyższe normy prawa zakładają sytuację powzięcia przez organ odwoławczy, wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego i – w obu ww. przypadkach – stwierdzenia konieczności jego uzupełnienia. Organ zobowiązany jest do realizowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i wydania decyzji na podstawie całokształtu materiału dowodowego, którego prawidłowej oceny ma dokonać (art. 80 kpa). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku ma ponownie gromadzić wszystkie dowody, celem ustalenia rzeczywistego (a tym bardziej oczekiwanego przez stronę) stanu sprawy. W obu ww. przypadkach organ odwoławczy powinien więc ocenić zaistnienie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa, którą może wydać, gdy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W analizowanej sprawie żadna z ww. sytuacji nie zachodzi, a więc zastosowanie ww. norm prawa byłoby zbędne. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad kpa, stan faktyczny został ustalony w sposób nie budzący zastrzeżeń, obrazując całokształt sytuacji strony. Należy więc zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na poczynienie ustaleń i wydanie aktu. Ustalono: wysokość zobowiązań skarżącej (zadłużenie w płatności czynszu: 1640, 07 zł plus odsetki); jej aktualne dochody (alimenty – 400 zł) i świadczenia wypłacane w formie pomocy Państwa, w tym przyznane w ostatnim okresie: zasiłek celowy na zakup żywności w łącznej wysokości 2172 zł na okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. – a więc na czas objęty ocenianym wnioskiem; zasiłek okresowy - 400 zł mies., zasiłek celowy na zakup środków czystości - 50 zł; jej stan zdrowia (który nie był przyczyną wydania decyzji odmownej, a więc – co słusznie stwierdził Sąd I instancji, pozostaje bez bezpośredniego wpływu na wynik sprawy), ogólną sytuację finansową i życiową. Za pozbawiony podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa, uzasadniany odstąpieniem przez WSA od przeprowadzenia dowodu z załączników do pisma skarżącej z 14 października 2022 r. Stosownie do art. 106 § 3 ppsa: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Z powyższego wynika, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest cały materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie (por. art. 133 § 1 ppsa). Sąd bierze przy tym pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), może także dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa). Zakres postępowania dowodowego jest więc wyznaczony podstawową funkcją sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7-8, s. 51, czy: A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, nr 2, s. 45). Decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że kontrola legalności takiego aktu przez sąd administracyjny polega na stwierdzeniu, czy przed jego podjęciem organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych, istotnych dla jej wyniku. W analizowanej sprawie powyższe uwarunkowania zostały wypełnione, tak więc Sąd Wojewódzki, nie był zobligowany do dodatkowego dopuszczania dowodu z załączników do ww. pisma. Podkreślić raz jeszcze należy, że WSA, orzeka na podstawie akt sprawy i bierze pod uwagę jej całokształt (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa). Dodatkowo, odniesienie do pisma z 14 października 2022 r. znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego wyroku (str. 3, str. 6 uzasadnienia). Na marginesie jedynie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postulowane dowody stanowią jedynie kserokopie dokumentów, a więc nie mają charakteru spersonalizowanego (paragony fiskalne, wydruki stron internetowych). Również załączniki w postaci korespondencji skarżącej z OPS i jej życiorysu nie stanowią okoliczności istotnych, spornych, czy pominiętych w sprawie, a przede wszystkim rzutujących na treść rozstrzygnięcia – co słusznie wskazał Sąd I instancji. Naruszenia art. 39 ust. 1 ups, skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni tej normy, poprzez pominięcie celu wnioskowanej formy pomocy i uzależnienie przyznania zasiłku od poziomu aktywizacji zawodowej strony oraz podjętych przez nią prób poprawy sytuacji życiowej. Zarzucono również wadliwą wykładnię pojęcia "niezbędna potrzeba życiowa", przez utożsamienie jej z potrzebą o charakterze uniwersalnym, występującą u każdego człowieka w takim samym stopniu i natężeniu, co skutkowało błędnym zastosowaniem tej normy i odmową przyznania zasiłku. Art. 39 ust. 1 ups stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Z brzmienia tego przepisu, a zwłaszcza zastosowanego przez prawodawcę zwrotu "może", jasno wynika, że ustalenie tego rodzaju świadczenia nie jest obligatoryjne. Art. 3 ust. 3 i ust. 4 ups konstytuują zasadę, że udzielając pomocy o charakterze pieniężnym organ kieruje się ogólną dyrektywą dostosowania rodzaju, formy i wymiaru wsparcia do okoliczności konkretnej sprawy. Ma przy tym obowiązek uwzględnienia potrzeb potencjalnego beneficjenta, o ile odpowiadają one celom i możliwościom OPS. Na tym właśnie tle powstają rozbieżności pomiędzy oczekiwaniami strony a możliwościami ośrodka. Podkreślić tu wypada kwestię uznaniowości aktu organu, która w opisywanym postępowaniu oznacza prawo do walidacji zgłaszanych potrzeb w odniesieniu do liczby osób ubiegających się o pomoc, zgłaszanych przez nie żądań, jak i środków finansowych OPS, przeznaczonych na tego typu świadczenia. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów dochodowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej pomocy w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (vide np.: wyrok NSA z 19 grudnia 2008 r., I OSK 169/08). Zgodzić się tu należy z organami i WSA, że celem pomocy społecznej nie jest stałe zapewnianie środków utrzymania osobom potrzebującym pomocy, a ich wsparcie w przezwyciężaniu trudnych sytuacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, formułującym tzw. "zasadę subsydiarności", pomoc taka powinna być udzielana wtedy, gdy wnioskujący nie jest w stanie samodzielnie, wykorzystując własne możliwości i podejmując starania, poradzić sobie z trudną sytuacją życiową. Prawo wynikające z aktu o charakterze uznaniowym nie jest bowiem bezwarunkowe, a więc nie można utożsamiać go z automatyzmem właściwym dla decyzji związanych. Słusznie zauważył WSA, że celem pomocy społecznej nie jest pełne zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie tych, które są niezbędne. Ocena w tym zakresie musi być jednak zindywidualizowana, a więc oparta nie tylko na stwierdzeniu trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej (która charakteryzuje większość podmiotów występujących o wsparcie), ale i mieć na względzie cechy indywidualne strony, jej wiek, aktywność, gotowość do działania i współdziałania z pracownikami OPS w celu poprawy sytuacji bytowej. Warunkiem korzystania z opisywanej formy pomocy jest m.in. ustalenie, że jej udzielenie zrealizuje konkretny cel i stwierdzenie, że pomoc jest niezbędna, gdyż wnioskujący nie może własnymi zasobami i staraniami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazł. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są także od możliwości finansowych organu pomocowego oraz ilości innych osób potrzebujących, zamieszkujących na terenie danej gminy. OPS musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonać podziału środków tak, by udzielić wsparcia jak największej liczbie potrzebujących. Takie działanie stoi w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej i regulacjami ups (art. 2, art. 3 ust. 3 i ust. 4 ups). Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby obiektywnie wymagała tego jej trudna sytuacja materialna, czy zdrowotna. Kontrola decyzji uznaniowych przez sąd administracyjny przeprowadzana jest pod względem ich zgodności z prawem. Analizy i oceny wymaga więc to, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowskie, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472). Kryteriami takiego wyboru są cele i zadania pomocy społecznej, wpisane w art. 2 do 4 ups, nie zaś subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające – jak w analizowanej sprawie – do obarczenia organów pomocowych pełnym zakresem opieki finansowej i życiowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w świetle powołanych przepisów ups, organy orzekające w sprawie były upoważnione do odmowy przyznania skarżącej kolejnego zasiłku celowego. Nie ma więc podstaw, by zarzucać WSA naruszenie art. 39 ust. 1 ups, gdyż odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana, a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego. Trafnie przy tym określono i oceniono sytuację skarżącej, nie pomijając jej niewątpliwych potrzeb – co ma wyraz tak w uzasadnieniu skarżonego aktu, jak i w pozytywnym rozpatrzeniu innych, złożonych przez stronę wniosków (np. w zakupie żywności w ramach programu "Posiłek w szkole i w domu"). Sam zaś fakt odmowy skarżącej kasacyjnie – która jest stałą beneficjentką wsparcia OPS – przyznania dodatkowych środków pieniężnych w sytuacji kolejnego żądania, obejmującego tym razem "specjalistyczne żywienie", szczególnie przy jednoczesnym braku podejmowania przez nią jakiejkolwiek aktywności ukierunkowanej na poprawę własnej sytuacji bytowej, nie może zostać oceniony negatywnie w ramach kontroli legalności decyzji uznaniowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.