I OSK 2766/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 413/12 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 413/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu w ramach prawa pomocy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2011 r. K. C. zwrócił się do Wójta Gminy Świętajno o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką H. C. W toku postępowania strona przedłożyła między innymi wypisy z treści orzeczeń lekarskich, w których stwierdza się trwałą niezdolność jego rodziców do samodzielnej egzystencji. Do akt sprawy dołączono także zaświadczenie z urzędu pracy o zarejestrowaniu wnioskodawcy jako bezrobotnego bez prawa do zasiłku. Przeprowadzono także wywiad z wnioskodawcą oraz załączono świadectwa pracy potwierdzające okresy jego zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wójt Gminy Świętajno odmówił przyznania K. C. wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Wskazał przy tym, że rodzice wnioskodawcy, mimo posiadania stosownych orzeczeń lekarskich, są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie bez większych trudności. Natomiast pomoc syna w czynnościach życia codziennego wynika z prawnego i moralnego obowiązku opieki nad nimi, która nie uprawnia jednak do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji K. C. wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia, kwestionując przy tym ocenę stanu faktycznego sprawy dokonaną przez organ I instancji. Podkreślił, że nie podejmuje zatrudnienia, gdyż opiekuje się rodzicami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca ma 29 lat i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami, jest osobą bezrobotną (bez prawa do zasiłku), pracował zawodowo jedynie od 4 lipca 2005 r. do 9 grudnia 2006 r. i jeden miesiąc od 10 stycznia 2007 r. do 9 lutego 2007 r., a ostatni stosunek pracy ustał w wyniku upływu okresu, na jaki został zawarty. Jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako poszukujący zatrudnienia od 24 stycznia 2011 r., uprzednio był zarejestrowany jako poszukujący pracy w okresie od 12 lutego 2007 r. do 24 lipca 2010 r. Podał, że aktualnie jest gotowy do podjęcia odpowiedniej pracy, która nie kolidowałaby z jego domowymi obowiązkami. Natomiast matka wnioskodawcy ma 70 lat i mimo, że legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, wykonuje wszystkie podstawowe czynności domowe. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, że wnioskodawca nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Podano przy tym, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką, gdyż ostatnia jego umowa o pracę wygasła na skutek upływu okresu, na który została zawarta. Nadto, okres ten upłynął w lutym 2007 r., podczas gdy orzeczenie lekarskie o niezdolności matki wnioskodawcy do samodzielnej egzystencji zostało wydane dopiero w grudniu 2007 r. W ocenie organu odwoławczego, sprawowanie opieki nad matką nie jest także przyczyną niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawcę. Nie sprawuje on bowiem permanentnej opieki nad matką, gdyż jest ona stosunkowo samodzielna i dobrze radzi sobie z wykonywaniem codziennych czynności, a co więcej sama gotuje, pierze i sprząta. Organ zaznaczył, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane z uwagi na fakt, że osoba wymagająca opieki nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Pomoc takiej osobie musi być zatem pełna i stale wykonywana, z czym jednak nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – K. C. wniósł o jej uchylenie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionował przy tym ustalenia stanu faktycznego sprawy wnosząc o przeprowadzenie kolejnego wywiadu środowiskowego w miejscu jego zamieszkania oraz przesłuchanie rodziców. Wskazał na bardzo zły stan zdrowia rodziców oraz swoją trudną sytuację życiową związaną z koniecznością jednoczesnego poszukiwania źródeł dochodu i opieki nad rodzicami. Zarzucił także organowi "nieżyciowe wywody" na temat możliwości sprawowania opieki nad rodzicami przez rodzeństwo zamieszkujące w innej miejscowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Ol 413/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołał treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej: u.ś.r. – i stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Niesporne bowiem jest, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko organów obydwu instancji, że zakres pomocy świadczonej przez skarżącego swojej matce w codziennych czynnościach nie jest wystarczający do uznania, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nią opieki, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Za gołosłowne uznał Sąd Wojewódzki zarzuty skarżącego kierowane względem ustaleń wywiadu środowiskowego, pod którym widnieje podpis skarżącego nie opatrzony żadnymi uwagami. Wywiad ten został ponadto przeprowadzony ze skarżącym, który oświadczył, że "gdyby była odpowiednia oferta pracy, byłby skłonny ją podjąć, gdyby nie kolidowała z opieką". Sam zatem pośrednio potwierdził ustalenia organu, że jego pomoc udzielana matce nie ma charakteru permanentnego, a jedynie doraźny. W tych okolicznościach za wiarygodne uznał Sad I instancji także ustalenia organu dotyczące zakresu czynności, które jest w stanie samodzielnie wykonać matka skarżącego, a do których należy między innymi gotowanie, pranie i sprzątanie. Tym samym trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką, który uprawniałby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie to nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, w sytuacji braku propozycji odpowiedniej pracy. Opieka nie może być bowiem pozorna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy. Nie kwestionując zatem ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącego orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2007 r. zasadnie organy przyjęły, iż w ustalonym stanie faktycznym nie można było uznać, że przyczyną dla której skarżący nie podejmuje zatrudnienia była wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad matką. W okresie od daty orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżący był i aktualnie jest zarejestrowany jako poszukujący pracy, jest więc osobą gotową do podjęcia zatrudnienia, a niektóre czynności związane z opieką nad matką wykonuje i winien wykonywać w ramach obowiązków synowskich wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 sierpnia 2012 r., II SA/Ol 413/12, wniósł K. C. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką; 2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że sprawuje permanentną opiekę nad rodzicami i z uwagi na to zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia, przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego stanu faktycznego ustalonego przez organy gminy na podstawie m.in. wywiadu środowiskowego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: m.in. konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niezasadne jest stwierdzenie Sądu I instancji, że skarżący nie spełnił podstawowej przesłanki uzasadniającej uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący nie podejmuje pracy zarobkowej ani zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad rodzicami – H. C. oraz J. C. Rodzice są osobami starszymi i schorowanymi, jak wynika z orzeczeń lekarskich nie są zdolni do samodzielnej egzystencji oraz oboje wymagają stałej opieki i pomocy innej osoby i systematycznego leczenia. Wbrew ustaleniom wywiadu środowiskowego matka skarżącego jest osobą, która potrzebuje pełnej i stałej opieki. Nie jest w stanie samodzielnie egzystować, nie radzi sobie z codziennymi czynnościami domowymi. Wszystkie czynności wykonuje skarżący. Rodzice nie są w stanie samodzielnie funkcjonować, zaspokajać swoich podstawowych potrzeb. Skarżący sprawuje nad nimi codzienną opiekę polegającą na robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, organizowaniu im czasu. Z uwagi na to, iż są to osoby schorowane skarżący zawozi ich do lekarza, pilnuje aby leki były brane w odpowiedniej ilości i czasie. Skarżący wciąż pilnuje rodziców, gdyż mają oni problemy z pamięcią. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. poprzez przyjęcie wadliwego stanu faktycznego ustalonego przez organy. Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny, a jednocześnie nie podjął się dokładnego wyjaśnienia tegoż stanu, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., co powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 3 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., chcąc w ten sposób podważyć ustalenia faktyczne zaakceptowane przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu tego zarzutu stwierdził bowiem, że skarżący wykazał, że sprawuje permanentną opiekę nad rodzicami i z uwagi na to zmuszony jest do rezygnacji z zatrudnienia, natomiast Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił fakty, opierając się na ustaleniach organu gminy, w tym na ustaleniach wynikających z wywiadu środowiskowego. Do skutecznego podważenia ustaleń faktycznych nie może jednak służyć art. 3 § 2 p.u.s.a., który stanowi, że "Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy innych ustaw." Jest to zatem przepis określający ustrojowe kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można przede wszystkim za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4.01.2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ma natomiast charakter wynikowy i może znaleźć zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Żaden z powołanych przepisów nie może więc doprowadzić do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Jeśli tak, to za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Jako podstawa skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazany został art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., który w ocenie skarżącego kasacyjnie miał zostać naruszony poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. w brzmieniu z dnia wydawania ostatecznej decyzji ([...] kwietnia 2012 r.) stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie chodzi zaś o syna, który ubiegał się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu konieczności opieki nad matką, a nie o świadczenie pielęgnacyjne na rzecz opiekuna faktycznego dziecka. "Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16.11.2011 r., I OSK 2070/11, LEX nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. W tej sytuacji również zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieusprawiedliwiony, jako że treść wskazanego (jako naruszonego) przepisu nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie orzekając przy tym o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż takie wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.