I OSK 1424/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1202/10 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. II SA/Kr 1202/10 oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków na rzecz K. K., M. M., W. J., A. K. T., M. S., B. K.-M., M. K.-K., M. K., G. B., K. W. i M. B.-S. (dalej powoływani jako wnioskodawcy) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku został przedstawiony następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż cel wywłaszczenia - określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...] tj. budowa szkoły i przedszkola dla os. [...] – został zrealizowany. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...] Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że istotą postępowania zwrotowego jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr poz. ze zm.; dalej powoływana jako u.g.n.). W świetle tego przepisu ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie stanu zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w grudniu 1997 r., tj. stwierdzenia czy na obszarze tym, a jeśli tak to w jakiej części, znajdowała się różnego rodzaju planowana do zrealizowania infrastruktura szkolna w postaci np. boisk, bieżni, ciągów pieszych itp. oraz w razie potwierdzenia tego faktu, wyjaśnienie czy prace przy jej budowie rozpoczęły się przed upływem 7 lat od momentu, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Konieczne jest pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków tj. na przykład osób uczestniczących w odbiorze prac wskazanych w w/w protokole z dnia [...] listopada 1997 r., a więc posiadających wiedzę na temat tego gdzie dokładnie były wówczas zlokalizowane poszczególne elementy szkolnej infrastruktury, lub okolicznych mieszkańców posiadających wiedzę w tym zakresie. Ponadto organ zauważył, że z przywoływanego przez organ I instancji protokołu odbioru robót zewnętrznych z dnia [...] listopada 1997 r. nie wynika jednoznacznie, iż wykonane prace zostały w ogóle przeprowadzone na objętym wnioskiem o zwrot terenie, a tym bardziej nie można określić na której ewentualnie części działki nr [...] czy też jej całości. W kontekście zgłaszanych przez wnioskodawców wątpliwości odnośnie jego treści, a zwłaszcza identyfikacji daty jego sporządzenia, za zasadne należałoby uznać podjęcie przez organ I instancji próby uzyskania do wglądu oryginału w/w dokumentu. Istotnych wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniają również zeznania dyrektora szkoły użytkującej w/w nieruchomość (wartość tego środka dowodowego jest zresztą mniejsza również przez fakt, iż reprezentuje on jedną ze stron niniejszego postępowania, zainteresowaną przecież sposobem rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot nieruchomości), ani tym bardziej pozyskane mapy zasadnicze przedstawiające znacznie późniejszy stan zagospodarowania nieruchomości. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda przyznał, iż organ I instancji winien był w jakikolwiek sposób odnieść się do materiału dowodowego w postaci zdjęć nieruchomości, nawet jeśli uznał, iż jest on nieistotny dla treści rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła Gmina Miejska Kraków, domagając się uchylenia powyższej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art.136 i 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego organ l instancji starannie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a. zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jednoznacznie wykazując istotne dla sprawy okoliczności. Niezależnie od powyższego, w ocenie strony skarżącej ustalenia w zakresie szczegółowych terminów realizacji robót, w tym na dzień [...] grudnia 1997 r., nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowym stanie faktycznym, jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Zdaniem skarżącego prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, w zakresie wskazanym przez Wojewodę Małopolskiego, w celu wykazania okoliczności, które nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy prowadzi do naruszenia zasad ekonomiki procesowej oraz zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a). Ponadto, w ocenie skarżącego Wojewoda Małopolski winien był rozpatrzyć merytorycznie sprawę, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2011 r. oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków. Sąd stwierdził, że treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. jest jednoznaczna, a jego wykładnia nie budzi wątpliwości i sprowadza się do poglądu, w myśl którego nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Dlatego też organ II instancji trafnie uznał, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji jest niepełny, a dokonane ustalenia stanu faktycznego nie dają podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w przedmiotowej sprawie, istotne dla jej rozstrzygnięcia jest dokonanie ustaleń, mających znaczenie również z punktu widzenia art. 137 ust. 2 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak natomiast wynika z okoliczności niniejszej sprawy, wnioskodawcy podnoszą nie tylko to, że w myśl art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ale również, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany. Jak natomiast trafnie zauważa organ II instancji, zebrany w tym zakresie materiał dowodowy i poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego są niepełne i ogólnikowe, czym naruszył on art. 7 i art. 77 K.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie podniesiono w odwołaniu, organ ten w ogóle nie odniósł się do przedstawionej przez strony dokumentacji fotograficznej, czyniąc ogólnikowe ustalenia, że cel wywłaszczenia tj. budowa szkoły oraz przedszkola wraz z przyległą infrastrukturą zostały zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości (za wyjątkiem fragmentu działki poza ogrodzeniem). Jak już wcześniej wspomniano, ustalenia te nie są wystarczająco precyzyjne i w znacznym stopniu zostały poczynione na podstawie zeznań dyrektora Zespołu Szkół Integracyjnych nr 3 w Krakowie. O ile nie można zgodzić się z poglądem organu II instancji, że zeznania te mają mniejszą wartość dowodową z uwagi na zainteresowanie tej osoby wynikiem toczącego się postępowania, to jednak winny być one wnikliwie ocenione. Takiej oceny decyzja organu I instancji nie zawiera. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniami skargi, że cel wywłaszczenia został przez organ I instancji ustalony, oraz że z akt sprawy wynika, że przed upływem 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przystąpiono do prac związanych z realizacją tego celu. W tym zakresie istotne jest bowiem nie to aby budowa każdego elementu szkoły, przedszkola, czy towarzyszącej im infrastruktury została rozpoczęta przed upływem w/w terminu, lecz aby w terminie tym przystąpiono do prac związanych z realizacją ogólnie rozumianego celu wywłaszczenia. Trafnie natomiast organ II instancji uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji tak dokładnych ustaleń nie poczynił, a także uwzględniając, że ustalenia te mają dotyczyć niezbyt odległego okresu czasu, a w związku z tym jak należy przypuszczać, zachował się z tego okresu obszerny materiał dowodowy, poczynienie tych ustaleń będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Gmina Miasta Krakowa od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszeniu art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z naruszeniem prawa procesowego art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że zebranie dokumentacji jednoznacznie podkreślającej datę ukończenia robót budowlanych związanych zwłaszcza z budową kompleksu sportowego jest wystarczające, do prawidłowej oceny zbędności w świetle oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. i postępowanie uzupełniające w tym zakresie nie było konieczne. Zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia o którym mowa w decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] był określony jasno i jednoznacznie jako budowa szkoły oraz przedszkola dla osiedla [...], a ustalenia odnośnie identyfikacji celu zostały przez Sąd ocenione jako prawidłowe. Część wywłaszczonej nieruchomości objęta zaskarżona decyzją, co potwierdza całokształt zebranego materiału dowodowego, w tym także protokoły z oględzin, weszła w skład zaplecza sportowo-rekreacyjnego szkoły. W skardze na decyzję Wojewody Małopolskiego skarżący podniósł, co nie zostało zauważone przez Sąd, że dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma znaczenia precyzyjne określenie planowanego w dacie wywłaszczenia i zrealizowanego w terminie wskazanym przez art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., sposobu rozmieszczenia obiektów sportowych: boisk, bieżni, chodników itp.- czyli ustalenia jaka część została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W ocenie bowiem doktryny i orzecznictwa jest możliwa bowiem modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1998 r., sygn. akt III AZP 11/87 (T.Woś, Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przedmiotowym wyroku uznał, że nie jest trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie skarżącego, brak uwzględnienia tego zarzutu stanowi naruszenie, poprzez błędną wykładnię w/w przepisu. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 K.p.a. stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym sprawy nie doszło do sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia. Wojewoda Małopolski w toku postępowania odwoławczego mógł podjąć próbę pozyskania oryginału protokołu odbioru robót, kwestionowanego przez Wnioskodawców w zakresie jego treści i faktycznej daty wystawienia a także odpisu postanowienia spadkowego, załączonego do akt sprawy w nieuwierzytelnionej kopii. Mógł oraz powinien dokonać oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego i zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 3 K.p.a. zawrzeć ją w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K.-T. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 174 P.p.s.a skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. O ile zarzut naruszenia prawa procesowego ma na celu wykazanie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowy, o tyle przy ocenie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, ocenie podlega proces subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. i wyrok NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I GSK 450/08, publ. Lex nr 516681, wyroki NSA: z dnia 5 października 2010 r.). Natomiast skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 u.g.n. w związku z naruszeniem prawa procesowego art. 7 i art. 77 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jednoznaczne określenie jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Nie wiadomo bowiem czy treść zarzutu odnosi się do naruszenia prawa materialnego czy też prawa procesowego. Przy tym w ogóle nie zostało wykazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, aby naruszenie przepisów prawa procesowego przez Sąd pierwszej instancji miało wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej został skonstruowany w taki sposób, że z uwagi na jego treść niemożliwe jest przez sąd jego ocena. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.