II SA/Kr 1202/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala. II SA/Kr 1202/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 roku Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 1 objętej księgą wieczystą nr [...], obr. [...] ewid. [...] m. K. , w granicach wywłaszczonej działki nr 2 obr. [...] na rzecz Pani K.K. , Pani M.M. Pana W.J. , Pani A.K.T. , Pani M.S. , Pani B.K.-M. Pani M.K.-K. Pana M.K. , Pana G.B. , Pani K.W. i Pani M.B.-S. . Odwołanie od w/w decyzji złożyli w dniu l kwietnia 2010 r. Pani A.K.-T. , Pani K.K. , Pani M.M. Pan W.J. , Pani M.S. , Pani B.K.-M. , Pani M.K.-K. , Pan M.K. , Pan G.B. , Pani K.W. i Pani M.B.-S. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata G.S. , podnosząc m.in., iż "organ I instancji nie ustala stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień upływu 10-letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia. Przeważająca część rozważań uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosi się do stanu bądź aktualnego, bądź stanu z roku 2001 r. kiedy odbyły się pierwsze oględziny. Tymczasem organ winien ustalić jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w roku 1997 r. Jakkolwiek nie wynika to bezpośrednio z uzasadniania decyzji, to jego treść pozwala przypuszczać, iż organ za dowód zagospodarowania działki uznał zeznania świadka J.K. , dyrektora szkoły. Rzecz w tym, iż treść tych zeznań w żaden sposób nie dowodzi faktu, iż na dzień upływu 10 letniego terminu nieruchomość była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia (...) Sposobu i terminu zagospodarowania nieruchomości nie sposób także wywieść z Protokołu robót zewnętrznych. Z treści tego protokołu nie wynika czy i ewentualnie jakie urządzenia zostały zlokalizowane na działce objętej wnioskiem. Nadto do akt sprawy załączono jedynie kserokopię tego dokumentu, a oryginał - pomimo poszukiwań czynionych przez organ - nigdy nie został przedstawiony (...) Nadto skarżący zarzucają, iż protokół z oględzin odbytych w dniu 4.09.2009 r. nie zawiera informacji o sposobie zagospodarowania części działki położonej pomiędzy bieżnią na granicą południową. Także zatem i w tym zakresie wnioskowanie organu -przenoszącego stan nieruchomości z roku 2008 na rok 1997 - jest błędne. Powyższe uchybienie organu orzekającego skorelowane jest z brakiem oceny materiału poglądowego dostarczonego przez wnioskodawców w postaci dokumentacji zdjęciowej przedmiotowej nieruchomości (...) Organ pomija część materiału dowodowego i nie przedstawia swej oceny w tym zakresie. Dotyczy to w szczególności zawiadomienia Urzędu Miasta K. -Wydział Architektury z dnia 6.07.1998 r. i 27.04.1999 r., z których wynika wprost, iż Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy w dniu 8.01.1998 r., a więc po upływie okresu przewidzianego ustawą dla uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia (...) Skarżący zarzucają także, iż decyzja nie precyzuje należycie nieruchomości, której zwrotu odmawia. Zważyć bowiem należy, iż bez przeprowadzenia podziału geodezyjnego nie sposób ustalić, której części 1 dotyczy odmowa. Organ dla zachowania prawidłowej sekwencji czynności winien w pierwszej kolejności dokonać podziału działki, a dopiero w dalszej kolejności orzekać w przedmiocie zwrotu". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że orzekając o odmowie zwrotu części działki nr 1 organ I instancji wskazał, iż na terenie stanowiącym przedmiot postępowania został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Naczelnika Dzielnicy K.-P. z dnia 12 listopada 1987 r. nr [...] tj. budowa szkoły i przedszkola dla os. [...]. Powyższe zostało ustalone przez Starostę K. w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody takie jak: dokumentacja wywłaszczeniowa (w tym protokoły odbioru robót), oględziny nieruchomości oraz mapy zasadnicze obrazujące aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości, a także zeznania świadka tj. dyrektora Zespołu Szkół Ogólnokształcących Integracyjnych Nr [...] w K. przy ulicy [...]. W opinii Wojewody podniesione w odwołaniu zarzuty, choć nie wszystkie, zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których, można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tak więc zadaniem organu, prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego, występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności. Podstawową kwestią w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jaką winien ustalić organ administracyjny, jest zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, lub aktu notarialnego, a następnie ocena czy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu. Zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu będącej aktem administracyjnym wydanym w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Cel wymieniony w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu ma szczególnie istotne znaczenie wiążące dla oceny przesłanek zbędności. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub akcie notarialnym często jest określony w sposób ogólnikowy, bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. Będzie to w szczególności analiza przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007). Z takiego ujęcia definicji zbędności wywieść należy wniosek, że dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny". Z kolei pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest terminem występującym tylko w zakresie ustawodawstwa wywłaszczeniowego i zdefiniowanie go może nastąpić tylko na użytek i w zakresie tego prawa, a to w odniesieniu do skutków, jakie przewiduje art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 137 ust. 1 ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć, by można było uznać nieruchomość wywłaszczoną za zbędną. Należy jednoznacznie zauważyć, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa nie jest konieczne zaistnienie obu tych przesłanek łącznie, do tego aby nieruchomość uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2001 r. I SA 241/00 "wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot". Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 września 2003 r. II SA/Gd 1552/00 (niepubl.) stwierdzono, iż " wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". W świetle przepisu art. 137 ust. 1 rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Dopiero dokonanie ustaleń w powyższym zakresie przez organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości umożliwia temu organowi rozstrzygnięcie o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Podstawową zatem w przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą wyjaśnienia jest dokładne i nie budzące wątpliwości ustalenie stanu zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w grudniu 1997 r., tj. stwierdzenia czy na obszarze tym, a jeśli tak to w jakiej części, znajdowała się różnego rodzaju planowana do zrealizowania infrastruktura szkolna w postaci np. boisk, bieżni, ciągów pieszych itp. oraz w razie potwierdzenia tego faktu, wyjaśnienie czy prace przy jej budowie rozpoczęły się przed upływem 7 lat od momentu, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, tj. zgodnie z zaświadczeniem Starosty K. z dnia 14 lipca 2005 r. od dnia 10 grudnia 1987 r.). Następnie organ zauważył, iż niewątpliwie przywoływany przez organ I instancji dowód w postaci protokołu odbioru robót zewnętrznych z dnia 3 listopada 1997 r. stanowi istotne źródło informacji na temat stanu realizacji projektowanej inwestycji, niemniej jednak nie wynika z niego w sposób nie budzący wątpliwości, iż wykonane prace zostały w ogóle przeprowadzone na objętym wnioskiem o zwrot terenie, a tym bardziej nie można określić na której ewentualnie części działki nr 3 czy też jej całości (odnosząc się do zarzutów odwołujących w przedmiocie okoliczności, iż dokument ten, znajdujący się w aktach ma charakter jedynie kserokopii, należy zauważyć, iż organ II instancji dysponuje uwierzytelnioną kserokopią omawianego dowodu, pozyskaną od Starosty K. podczas rozpatrywania odwołania od decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], niemniej jednak wydaje się, iż w kontekście zgłaszanych przez wnioskodawców wątpliwości odnośnie jego treści, a zwłaszcza identyfikacji daty jego sporządzenia, za zasadne należałoby uznać podjęcie przez organ I instancji próby uzyskania do wglądu oryginału w/w dokumentu w Zespole Ekonomiki Oświaty K[...], gdzie winien się on znajdować). Istotnych wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśniają zresztą również zarówno zeznania dyrektora szkoły użytkującej w/w nieruchomość (wartość tego środka dowodowego jest zresztą mniejsza również przez fakt, iż reprezentuje on jedną ze stron niniejszego postępowania, zainteresowaną przecież sposobem rozpatrzenia złożonego wniosku o zwrot nieruchomości), ani tym bardziej pozyskane mapy zasadnicze przedstawiające znacznie późniejszy stan zagospodarowania nieruchomości. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego, dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, wydania prawidłowego i zgodnego z art. 137 ugn jak również z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym zwłaszcza z zasadą prawdy obiektywnej) oraz utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI S.A./SA 528/08 - Lex nr 512883, gdzie wskazano, iż "z normy prawnej z art. 77 § 1 kp.a. wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zatem zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji") rozstrzygnięcia, konieczne jest pozyskanie dowodu z przesłuchania świadków tj. na przykład osób uczestniczących w odbiorze prac wskazanych w w/w protokole z dnia 3 listopada 1997 r., a więc posiadających wiedzę na temat tego gdzie dokładnie były wówczas zlokalizowane poszczególne elementy szkolnej infrastruktury, lub okolicznych mieszkańców posiadających wiedzę w tym zakresie. Powyższe pozwoli na precyzyjne określenie które części (jeśli w ogóle) obecnej działki nr 1 można uznać za zbędne w rozumieniu art. 137 ust. l ugn, a tym samym orzec o ich ewentualnym zwrocie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda przyznał, iż organ I instancji winien był w jakikolwiek sposób odnieść się do materiału dowodowego w postaci zdjęć nieruchomości, nawet jeśli uznał, iż jest on nieistotny dla treści rozstrzygnięcia. Za nieuzasadnione należy natomiast uznać żądanie odwołujących wzięcia pod uwagę jako dowodów kluczowych w sprawie, zawiadomień Urzędu Miasta K. - Wydział Architektury z dnia 6 lipca 1998 r. i z dnia 27 kwietnia 1999 r., gdyż w żaden sposób nie wskazują one na termin zakończenia budowy, a jedynie podają, kiedy inwestor zawiadomił o tym, iż została ona zakończona. Jako chybione ocenić należy również żądanie dokonania podziału działki nr 1 przed orzeczeniem o odmowie zwrotu jej części. Zasadą jest bowiem dokonywanie podziału nieruchomości w związku z jej zwrotem, a z treści końcowego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji można przecież wywnioskować, zwrotu której części omawianej działki się odmawia. Wobec powyższego, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], zaś sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem zasadniczego uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoli na usunięcie istniejących wątpliwości oraz wydanie prawidłowego i zgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia. Zakres w/w czynności wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego o charakterze uzupełniającym, a tylko do takiego w ramach art. 136 kpa, uprawniony jest organ odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia [...].08.2010 r. znak [...], uchylającą decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2010 r., znak [...] wniosła Gmina Miasta K. , domagając się uchylenia powyższej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła : 1/ naruszenie prawa materialnego, tj art.136 i 137 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię; 2/ naruszenie prawa procesowego, tj art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; W uzasadnieniu wskazała, że w ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody jest nieprawidłowa. Przepis art. 137 ust. 1 Ustawy stanowi, iż zbędna jest nieruchomość, w przypadku gdy pomimo upływu 7 lat od daty wywłaszczenia nie rozpoczęto inwestycji i po upływie 10 lat od w/w daty jej nie ukończono. W przedmiotowej sprawie wątpliwości organu II instancji budzi udokumentowanie stanu realizacji inwestycji w w/w datach. Starosta K. ustalił, iż w dacie wywłaszczenia, celem uzasadniającym to wywłaszczenie była budowa szkoły i przedszkola dla osiedla [...] . Zgodnie z planem realizacyjnym powołanym w decyzji wywłaszczeniowej, teren działki nr 4 znajdował się obszarze oznaczonym literą "C" jako osiedlowe tereny sportowo - rekreacyjne. Ponadto, Starosta K. zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r. sygn. akt. II SA/Kr 1310/05 szczegółowo przeanalizował korekty w/w planu realizacyjnego, dokonane po wywłaszczeniu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przez organ l instancji wynika, iż prace związane z realizacją inwestycji wykonywane były już od grudnia 1988 r. Rozpoczęcie prac, dotyczących realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu musi być "uzewnętrznione": tzn. nie może być traktowane jako czynność abstrakcyjna, leżąca w sferze zamierzeń. Zatem rozpoczęciem realizacji tego celu nie jest uzyskanie stosownych decyzji administracyjnych, sporządzenie dokumentacji itp. Pod pojęciem " rozpoczęcia realizacji celu" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się przystąpienie do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego (G. Bieniek, S. Kalus, Z Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2005 s.443), co nastąpiło w niniejszej sprawie. Niezależnie od wykazania rozpoczęcia prac na terenie całego kompleksu szkoły, Starosta K. pozyskał też dokument potwierdzający, iż prace związane z realizacją infrastruktury szkoły w tym obiektów sportowych były wykonywane w okresie od maja 1993 r. do 30 września 1997 r. Ostatecznie zaś zakończone zostały nie później niż w dniu 3 listopada 1997 r. tj. w dniu podpisania protokołu odbioru. W świetle tak zebranego materiału dowodowego, zdaniem skarżącego należy uznać, iż organ l instancji starannie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zgodnie z art. 7 i 77 K.p.a zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jednoznacznie wykazując istotne dla sprawy okoliczności. Terminy rozpoczęcia i zakończenia prac inwestycyjnych oraz sposób zagospodarowania terenu objętego roszczeniem zostały wykazane za pomocą licznych dokumentów. Ponadto, organ l instancji oparł się na zeznaniach świadka - dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. Pan J.K. dysponował m.in. szczegółową wiedzą na term realizacji szkoły i zmianie zagospodarowania jej terenów po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia do daty oględzin. Świadek został przesłuchany zgodnie z trybem przyjętym w Rozdziale 5 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego tj. m.in. uprzedzony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz w obecności stron postępowania, które mogły zadawać pytania, a zgodnie z art. 81 K.p.a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W związku z powyższym jako bezzasadny, należy wskazać zarzut zmniejszonej wartości dowodowej zeznań w/w świadka. Nawet potraktowanie ich jako wyjaśnień zainteresowanej strony postępowania, co sugeruje Wojewoda , w powiązaniu z faktem że te wyjaśnienia zgodne są z pozostałym zebranym materiałem dowodowym, sprawia iż mają pełną wartość w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Niezależnie od powyższego, w ocenie strony skarżącej ustalenia w zakresie szczegółowych terminów realizacji robót, w tym na dzień 10 grudnia 1997 r., nie mają kluczowego znaczenia w przedmiotowym stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r. o sygn. II SA/Kr 1118/08 : "Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminów. Wówczas w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości -w szczególności, gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - organ orzekający o zwrocie musiałby ustalać dokładną datę realizacji celu wywłaszczenia. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego". Stanowisko powyższe podzielił skład orzekający także w wyroku WSA sygn. II SA/Kr 421/09 z dnia 10.08.2009 r. oraz w wyroku z dnia 19.08.2009 r. o sygn. II SA/Kr 1309/08 . W tym ostatnim orzeczeniu zwrócono w szczególności uwagę, iż: "Określone w punktach 1 i 2 [art. 137 ust. 1 u.g. n.] terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest /i nie był/ zrealizowany". Jak ponadto stwierdzono: "Użyte w przepisie sformułowanie »pomimo upływu« znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone". W efekcie więc Sąd stwierdził, iż : "Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg. której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia /nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot/, ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Nie można przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach prawa, stanów". W ostatnim z powołanych wyroków WSA zwrócił uwagę, także na wykładnię językową przepisu: "Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania »pomimo upływu« określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia »w ciągu« czy »w terminie« 7/10 lat, a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych". Analogicznie, dla rozpoznania niniejszej sprawy nie ma znaczenia precyzyjne określenie planowanego w dacie wywłaszczenia i zrealizowanego w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 Ustawy , sposobu rozmieszczenia obiektów sportowych: boisk, bieżni, chodników itp. W ocenie bowiem doktryny i orzecznictwa jest możliwa modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1998 r. III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikacja zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Niewątpliwie zagospodarowanie terenu poprzez urządzenie kortów do tenisa czy kometki, a użytkowanie jako części boiska trawiastego, czy bieżni nie zmienia charakteru wykorzystywania terenu na cele sportu i rekreacji. Zdaniem skarżącego prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, w zakresie wskazanym przez Wojewodę , w celu wykazania okoliczności, które nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy prowadzi do naruszenia zasad ekonomiki procesowej oraz zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego ( art. 12 K.p.a). Ponadto, w ocenie skarżącego Wojewoda winien był rozpatrzyć merytorycznie sprawę, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowym stanie faktycznym doszło do naruszenia § 2 w/w przepisu, wedle bowiem jego treści organ odwoławczy może tylko wyjątkowo uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Bezsprzecznym jest, wobec okoliczności wskazanych wyżej, iż materiał dowodowy sprawy jest zgromadzony w całości, a nawet jeśli wymagał uzupełnienia, to nie dotyczyło to znacznej jego części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że część poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest trafna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów, iż organ II instancji nie zastosował się do poglądów wynikających z zacytowanych w skardze wyroków należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu wyrażonego w jednym z nich, że określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, a użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Dodać ponadto należy, że wyrok z 23.01.2009 roku dotyczy nieruchomości wywłaszczonej niemal 90 lat temu, co jak wynika z treści uzasadnienia, nie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. jest jednoznaczna, a jego wykładnia nie budzi wątpliwości i sprowadza się do poglądu, w myśl którego: "Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 u.g.n. [ustawy z 1997 r. o gospodarce gruntami] mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia" – (Woś Tadeusz, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych. Teza nr 4, artykuł ZNSA.2010.5-6.452 Aprobując powyższy pogląd należy stwierdzić, że w jego świetle organ II instancji trafnie uznał, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji jest niepełny, a dokonane ustalenia stanu faktycznego nie dają podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w przedmiotowej sprawie, istotne dla jej rozstrzygnięcia jest dokonanie ustaleń, mających znaczenie również z punktu widzenia art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jak natomiast wynika z okoliczności niniejszej sprawy, wnioskodawcy podnoszą nie tylko to, że w myśl art. 137 ust 1 pkt 2 ugn, cel ten nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ale również, że na części wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia w ogóle nie został zrealizowany. Jak natomiast trafnie zauważa organ II instancji, zebrany w tym zakresie materiał dowodowy i poczynione przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego są niepełne i ogólnikowe, czym naruszył on art. 7 i art. 77 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie podniesiono w odwołaniu, organ ten w ogóle nie odniósł się do przedstawionej przez strony dokumentacji fotograficznej, czyniąc ogólnikowe ustalenia, że cel wywłaszczenia tj. budowa szkoły oraz przedszkola wraz z przyległą infrastrukturą zostały zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości ( za wyjątkiem fragmentu działki poza ogrodzeniem). Jak już wcześniej wspomniano, ustalenia te nie są wystarczająco precyzyjne i w znacznym stopniu zostały poczynione na podstawie zeznań dyrektora Zespołu Szkół Integracyjnych nr [...] w K. O ile nie można zgodzić się z poglądem organu II instancji, że zeznania te mają mniejszą wartość dowodową z uwagi na zainteresowanie tej osoby wynikiem toczącego się postępowania, to jednak winny być one wnikliwie ocenione. Takiej oceny decyzja organu I instancji nie zawiera. Dodać w tym miejscu należy, że odwołanie nie podważało wartości tego środka dowodowego z uwagi na to, że pochodzi od dyrektora w/w placówki, lecz trafnie zarzucało, że na podstawie tych zeznań nie można poczynić ustaleń, iż na dzień upływu 10 letniego terminu, nieruchomość ta była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniami skargi, że cel wywłaszczenia został przez organ I instancji ustalony, oraz że z akt sprawy wynika, że przed upływem 7 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, przystąpiono do prac związanych z realizacją tego celu. W tym zakresie istotne jest bowiem nie to aby budowa każdego elementu szkoły, przedszkola, czy towarzyszącej im infrastruktury została rozpoczęta przed upływem w/w terminu, lecz aby w terminie tym przystąpiono do prac związanych z realizacją ogólnie rozumianego celu wywłaszczenia. Trafnie natomiast organ II instancji uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić jaka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia i czy cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Biorąc pod uwagę, że organ I instancji tak dokładnych ustaleń nie poczynił, a także uwzględniając, że ustalenia te mają dotyczyć niezbyt odległego okresu czasu, a w związku z tym jak należy przypuszczać, zachował się z tego okresu obszerny materiał dowodowy, poczynienie tych ustaleń będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Dlatego też brak podstaw do uznania za trafny zarzutu skargi – w tym zakresie zresztą dość ogólnikowego - że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 k.p.a. (w wersji obowiązującej do dnia 10.04.2011 roku). Mając zatem na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.