II SA/Lu 576/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 21 marca 2023r., znak: SKO.PS/40/691/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 21 marca 2023r., znak: SKO.PS/40/691/2022 po rozpatrzeniu odwołania J. R. - reprezentowanego przez adwokata M. Ż. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 8 listopada 2022r., znak: GOPS.8252.27.2022 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratem W. R.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia w dniu 7 października 2022r., załączając orzeczenie z dnia 10 grudnia 2020r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Zamościu, zaliczające jego brata do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, zawierające informację, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 26 sierpnia 2020 r.; orzeczenie wydano na stałe. Odmawiając przyznania świadczenia organ I instancji podniósł, że nie zostało spełnione kryterium wieku powstania niepełnosprawności (art. 17 ust. 1 b u.ś.r. wymaga, by niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia), a ponadto – zdaniem organu – zakres koniecznej opieki nie wymaga rezygnacji z (podjęcia) zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłową odmowę przyznania świadczenia i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a opieką nad bratem, co jest podstawowym warunkiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1u.ś.r.). Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący mieszka z braćmi - niepełnosprawnym W. R. (który podczas prac polowych uległ wypadkowi, w wyniku którego stracił prawą rękę) oraz z P. R., który nie ma orzeczenia o niepełnosprawności. W. R. jest kawalerem, nie ma dzieci, ma dziesięcioro rodzeństwa, jest niesprawny samoobsługowo oraz wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje skarżący. Jest jednak w stanie samodzielnie wykonać następujące czynności: korzystanie z toalety, golenie, spożywanie posiłków, czesanie się, przyjmowanie leków po ich wcześniejszym przygotowaniu. Czynności, które sprawiają mu problemy to: ubranie, pranie, sprzątanie, mycie, przygotowywanie posiłków i w tych czynnościach pomaga mu skarżący. W. R. jest osobą sprawną intelektualnie, jest w stanie samodzielnie reprezentować się w urzędzie, u lekarza, według pracownika socjalnego - nie wymaga stałej opieki. Zakres opieki nie wymusza więc rezygnacji przez skarżącego z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy (skarżący dotychczas nigdy nie pracował). Brat skarżącego nie jest osobą leżącą, poza tym ma on jeszcze siedmioro rodzeństwa, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, który nie musi się sprowadzać do osobistej opieki nad bratem, ale może polegać na partycypowaniu w kosztach opieki sprawowanej przez osoby trzecie. Skarżący wykonuje przy bracie czynności ściśle opiekuńcze, związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Natomiast warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki o charakterze stałym, permanentnym, osobistym, bezpośrednim i długoterminowym, która uniemożliwia wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Świadczenie to ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt: I OSK 2792/16). Brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaną opieką uzasadniał wydanie decyzji odmownej. Kolegium stwierdziło natomiast, że – wbrew stanowisku organu I instancji - przeszkodą przyznania takiego świadczenia nie jest obecnie kryterium wieku wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś.r. – pogląd takie wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. R., reprezentowany przez adwokata M. Ż. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a u.ś.r., ponieważ organy błędnie przyjęły, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem i że w opiece powinno partycypować także rodzeństwo skarżącego. Podniósł, że wbrew stanowisku organu, opieka wykluczająca podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie musi być opieką całodobową, wykonywaną nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka "stała" w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Z utrwalonej linii orzeczniczej wynika, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego argument, że rodzeństwo wnioskodawcy powinno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. To wnioskodawca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzielił się obowiązkiem alimentacyjnym względem brata z pozostałym rodzeństwem, czy też będzie czynił osobiste starania poprzez osobistą opiekę nad nim. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywać się z obowiązku alimentacyjnego (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 1781/21). Skarżący wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006r., w którym Trybunał stwierdził, że w przypadku kiedy członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od opiekuna rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać wsparcie państwa. W świetle art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), organy administracji publicznej powinny respektować to stanowisko; ponadto naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej stanowi niekonstytucyjną dyskryminację (tak np. wyrok TK z 3 września 1996 r., sygn. akt K 10/96), a odmienna wykładnia byłaby ponadto niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kwestie sporne w sprawie dotyczą tego, czy skarżącemu prawidłowo odmówiono ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem W. R.. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji zaprezentowano prawidłową wykładnię prawa materialnego (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), którą z kolei poprzedziły ustalenia faktyczne w zakresie niezbędnym do oceny zasadności zgłoszonego przez stronę wniosku. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporne jest, że skarżący jako brat niepełnosprawnego W. R. należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec brata, a zatem spełnia kryteria podmiotowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś brat legitymuje się orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z dnia 5 sierpnia 2021 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji ( k. 27 akt adm.). Sporna pozostaje natomiast kwestia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem. Trafnie wyjaśniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązując się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniają stałą i długotrwałą opiekę oraz pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają, czy też nie podejmują aktywności zawodowej. Innymi słowy, pomoc państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielana wyłącznie w takich sytuacjach, gdy opieka nad osobą niepełnosprawną jest tak bardzo absorbująca, że konieczna jest rezygnacja przez opiekuna, albo nie jest możliwe podjęcie przez niego nawet takich form zarobkowania, które nie wymagają pracy w ogólnym wymiarze czasu pracy, maksymalnie przez osiem godzin na dobę. Stąd wymagane jest każdorazowo ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ analizował istnienie tego związku w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego (głównie bazując na informacjach podanych w toku wywiadu środowiskowego oraz w opisie czynności, jakie skarżący wykonuje w ramach opieki nad bratem i uznał, że taki związek w sprawie nie zachodzi. Sąd w pełni podziela ocenę organu, że biorąc pod uwagę rodzaj i intensywność czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego wobec brata, wykonywana opieka nie spełnia wymogu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Analizy pojęcia "opieki" w sprawach z zakresu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać przez pryzmat treści 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ale również, przy uwzględnieniu ratio legis wprowadzenia świadczenia pielęgnacyjnego do systemu prawa. Celem przyznania świadczenia jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Przy czym nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w kontekście dyrektyw wykładni celowościowej i co jest też powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z tego powodu, że zakres tej opieki w sposób obiektywny stanowi przeszkodę do podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia. Chociaż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece dla potrzeb przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia "stała lub długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobę opiekującą się niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20). Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest zatem taka rezygnacja z pracy zarobkowej (niepodejmowanie jej), która jest spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna (rezygnacji z zatrudnienia) na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy rozumieć i wykładać zgodnie z treścią art. 3 pkt 22 u.ś.r., w którym ustawodawca zawarł legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z opisu czynności opiekuńczych (k.9 akt admin.), skarżący pomaga bratu przy kąpieli, przygotowuje mu ubrania, pomaga mu w ubieraniu się, pomaga w rozruszaniu kończyn dolnych i kończyny górnej, w razie potrzeby podaje leki, przygotowuje posiłki 3 razy dziennie, sprząta, prasuje, pierze, przygotowuje opał, w sezonie odśnieża, wykonuje czynności ogrodnicze, układa do snu, rozmawia z bratem, czyta mu, wychodzi z nim na spacery koło domu, robi zakupy, w razie potrzeby realizuje recepty i załatwia sprawy urzędowe. Należy podkreślić, że brat skarżącego nie jest osobą leżącą, nie wymaga karmienia, samodzielnie się porusza, je posiłki, przyjmuje leki, goli się, korzysta z toalety, jest sprawny intelektualnie. Rację ma Kolegium, że przy odpowiedniej organizacji czasu pracy skarżący mógłby wykonywać powyższe czynności bez konieczności rezygnacji z pracy zarobkowej, np. gdy chodzi o przygotowywanie posiłków, to nie ma przecież przeszkód, by je przyrządzać po pracy lub w czasie wolnym od pracy, tak jak to ma miejsce w większości gospodarstw domowych prowadzonych przez osoby aktywne zawodowo. To samo dotyczy pozostałych prac domowych, jak robienie zakupów, sprzątanie, pranie, prasowanie. Niewątpliwie realizacja recept, załatwianie spraw urzędowych nie mają miejsca codziennie. Z kolei spacery z bratem i wspólne spędzanie z nim czasu są tego rodzaju czynnościami, które nie wykraczają poza zwyczajowo przyjętą troskę wobec bliskiej osoby. Należy podnieść, że niepełnosprawność nawet w znacznym stopniu obejmuje bardzo różne stany zdrowotne osób, wobec których taką niepełnosprawność orzeczono – niektóre z tych osób wymagają jedynie wykonywania pewnych czynności opiekuńczych, inne zaś nie są w stanie w ogóle bez takiej opieki funkcjonować. Brat skarżącego wymaga pomocy m.in. przy przygotowywaniu posiłków oraz przy wykonywaniu niektórych czynności pielęgnacyjnych. Zakres tego rodzaju czynności nie jest na tyle intensywny i absorbujący, by stanowić obiektywną przeszkodę do podjęcia przez skarżącego zatrudnienia w znaczeniu wynikającym z treści art. 3 pkt 22 u.ś.r. W okolicznościach faktycznych rozstrzyganej sprawy nie można pominąć, że skarżący zamieszkuje z bratem, a zatem przynajmniej część czynności domowych (robienie zakupów, pranie, prasowanie, sprzątanie czy przynoszenie opału) może być wykonywana w ramach gospodarstwa domowego, jakie niewątpliwie prowadzi sam skarżący. Jak już wyżej podniesiono w orzecznictwie trafnie się podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki, ale z uwagi na spowodowaną zakresem i intensywnością czynności opiekuńczych obiektywną niemożność podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Opieka wykonywana nawet codziennie, ale przez część doby nie może być traktowana jako uniemożliwiająca podjęcie opiekunowi zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Prawidłowo też wskazało Kolegium, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Wbrew zarzutom skargi, nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że skarżący ma rodzeństwo, które też powinno zapewnić opiekę niepełnosprawnemu bratu. Odnosząc się – mimo to - do tego zarzutu należy wyjaśnić, że Sądowi znane jest wskazane w skardze stanowisko, że w razie istnienia kilku osób zobowiązanych do alimentacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), każda z nich może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeśli zrezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to niezależnie od zaangażowania się w opiekę przez pozostałe osoby. Zdaniem jednak Sądu w rozpatrywanej sprawie, okoliczność, że osoba niepełnosprawna posiada kilkoro krewnych zobowiązanych do alimentacji, nie może być uznana za obojętną przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich. Obowiązek alimentacyjny wobec brata ciąży w równym stopniu na jego rodzeństwie, a więc wszyscy bracia/siostry powinni ten obowiązek realizować, stosownie do swoich możliwości. Świadczenie może być przyznane jednemu z krewnych wówczas, gdy zostanie wykazane, że pozostali krewni nie są w stanie uczestniczyć w opiece nad niepełnosprawnym w jakikolwiek sposób. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie natomiast nie wykazano. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy.