I OSK 211/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 550/23 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2023 r., nr DSZ-V.5321.1.1212.2021.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od E. G. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 20 WRZEŚNIA 2023 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI E. G. NA DECYZJĘ MINISTRA RODZINY I POLITYKI SPOŁECZNEJ Z 9 STYCZNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE USTALENIA I ZOBOWIĄZANIA DO ZWROTU NIENALEŻNIE POBRANYCH ŚWIADCZEŃ UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ ORAZ POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĘ WOJEWODY [...] Z 21 WRZEŚNIA 2021 R. ORAZ UMORZYŁ POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 5 lipca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 na A. G. i A. G., we wrześniu 2018 r. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania na A. G., w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. i od 1 września 2018 r. do 31 października 2018 r. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, że z uwagi na zatrudnienie P. G. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec, w sprawie miały zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednocześnie uznał, że w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 października 2018 r. skarżąca była osobą nieaktywną zawodowo, w związku z czym pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie Republiki Federalnej Niemiec, a kwota świadczeń przysługujących na terytorium innego Państwa Członkowskiego przewyższała kwotę świadczeń, o których przyznanie skarżąca ubiegała się w Polsce. W związku z powyższymi ustaleniami Wojewoda decyzją z 21 września 2021 r. uznał, że świadczenia rodzinne w kwocie 951 zł, wypłacone za okres od 1 grudnia 2017 r. do 28 lutego 2018 r. na dzieci skarżącej są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał Skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z 9 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że informację, o uzyskaniu dodatkowego dochodu rodziny w związku z aktywnością męża na terytorium innego Państwa Członkowskiego skarżąca przekazała organowi wypłacającemu świadczenia 5 grudnia 2017 r., nie wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wypłaty przyznanych świadczeń. Zgoda na wydanie decyzji odmownej została wyrażona przez skarżącą dopiero pismem z 2 marca 2018 r. W ocenie Ministra świadczenia rodzinne wypłacone za okres od 1 grudnia 2017 r. do 28 lutego 2018 r., tj. w okresie od podjęcia przez męża skarżącej zatrudnienia w innym Państwie Członkowskim, są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczeń. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję organów obu instancji i umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że warunkiem uznania świadczenia za nienależne jest, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., skuteczne pouczenie osoby pobierającej świadczenie o braku prawa do jego pobierania. Z uwagi na powyższe wywiódł, że z uwagi na fakt, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia, a nie decyzji nie zawierało wskazania żadnych istotnych przepisów prawnych i miało charakter ogólny i hipotetyczny, a skarżąca poinformowała organ praktycznie niezwłocznie o tym, że mąż pracuje za granicą, nie można uznać, że świadczenia pobrane w spornym okresie mogą zostać uznane za nienależnie pobrane. Podkreślił przy tym, że brak jest podstaw do uznania, że to skarżąca powinna była wystąpić o wstrzymanie wypłaty świadczeń po podjęciu przez męża pracy w innym Państwie Członkowskim. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo organ zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2b, ust. 5, ust. 8 u.ś.r. przez: a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uznanie na podstawie tego przepisu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, wymaga nie tylko stwierdzenia przez organy obu instancji, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia rodzinnego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ale konieczne jest także ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" skarżącej, tj. w wyniku jej świadomego działania a w konsekwencji ustalenia, czy zaistniała przesłanka subiektywnej świadomości beneficjenta co do "nienależności" świadczenia, która wyraża się w celowym działaniu lub zaniechaniu dążącym do nabycia nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych; b) ich niezastosowanie oraz uznanie, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia rodzinnego z uwagi, że zdaniem Sądu nie został spełniony warunek uznania tych świadczeń za nienależnie pobranych, co skutkowało wydaniem przez Sąd zaskarżonego wyroku; 2) art. 145 § 3 w zw. z § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania administracyjnego było przyjęcie przez Sąd odmiennej wykładni przepisów prawa art. 30 ust 1, ust. 2 pkt 3, ust. 2b, ust. 5, ust. 8 u.ś.r. przez ich niezastosowanie. Uzasadniając powyższe zarzuty, Minister podniósł, że dla uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. nie jest konieczna ocena stanu świadomości beneficjenta świadczeń co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Zaznaczył przy tym, że decyzja wydawana na tej podstawie prawnej nie jest decyzją uznaniową, ale związaną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problematyki ustalenia, czy dla uznania, że świadczenia rodzinne pobrane w sytuacji stwierdzenia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, i uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne za ten okres, są świadczeniami nienależnie pobranymi wyłącznie w sytuacji gdy beneficjent takich świadczeń ma świadomość nienależności pobieranego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1), świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c (pkt 1a), świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2), świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (pkt 3), świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (pkt 4) oraz świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję (pkt 5). Analiza powyższych przesłanek prowadzi do wniosku, że stanowią one odrębne podstawy uznania pobranego świadczenia rodzinnego za nienależne. Oznacza to, że nie w każdym przypadku wymagana jest świadomość niezależności pobrania świadczenia rodzinnego ani uprzedniego skutecznego pouczenia o okolicznościach wpływających na możliwość pobierania świadczenia rodzinnego czy pouczenia o skutkach braku poinformowania organu o wystąpieniu tych okoliczności. W przypadku przesłanki określonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. – znajdującej zastosowanie z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy – dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymagane jest spełnienie dwóch zasadniczych przesłanek: zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r. wypłacenia świadczenia, oraz została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17). Przesłankę określoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. należy zatem traktować jako zobiektywizowaną przesłankę uznania określonych świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane, a więc pomijającą przeświadczenie strony co do prawa pobrania lub pobierania tegoż świadczenia. Oznacza to, że podstawą uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu wystarcza sam fakt wypłacenia tego świadczenia w warunkach opisanych w art. 23a ust. 5 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 78/22, oraz z 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1515/22). Nie sposób zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą w okresie, w którym jej mąż pracował w Republice Federalnej Niemiec, nie mogą zostać uznane za nienależnie pobrane z uwagi na wady pouczenia zawartego we wniosku i sam fakt poinformowania organu przez skarżącą o okolicznościach mających wpływ na możliwość pobierania tych świadczeń. O zakwalifikowaniu świadczeń rodzinnych za sporny okres decyduje bowiem samo ustalenie, że z uwagi na podjęcie przez męża skarżącej zatrudnienia w innym Państwie Członkowskim przy jednoczesnym pozostawaniu przez skarżącą nieaktywną zawodowo pierwszeństwo świadczeń należało przypisać świadczeniom przyznawanym na podstawie prawa Republiki Federalnej Niemiec. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organów obu instancji i uznania, że prowadzone postępowanie administracyjne należało umorzyć. W świetle powyższych wywodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie z zakresu pomocy społecznej nie jest uzasadnione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2058/22).