I SA/Wa 2168/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Kamil Kowalewski po rozpoznaniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 października 2023 r., nr ZPOW.611.2.12.2022 w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym pismem z dnia 24 października 2023 r. M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pismo Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 23 października 2023 r., nr ZPOW.611.2.12.2022 w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, kiedy skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a). sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicję sądów administracyjnych określa z kolei art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 zwanej dalej "p.p.s.a.") Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kognicja sądów administracyjnych określona została natomiast m.in. w art. 3 § 2 p.p.s.a., który zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści ww. przepisu wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy Kodeksu wyborczego, wytyczne PKW - obowiązujące, ustanowione na podstawie obowiązującego prawa, czyli Kodeksu wyborczego - jasno określają, jaki jest sposób procedowania terytorialnej komisji wyborczej oraz możliwości kwestionowania i oceny pracy tej komisji i komisarza wyborczego, który daną komisję nadzoruje. Ustawowo komisarz wyborczy został wyposażony w prerogatywy pozwalające mu na ingerowanie w pracę komisji terytorialnej, jeżeli stwierdzi, że dochodzi do nieprawidłowości. Natomiast nadzór nad sprawowaniem jego zadań należy do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej. Powyższe uprawnienia jednoznacznie wynikają z brzmienia art. 160 Kodeksu wyborczego, ustanawiającego zadania Państwowej Komisji Wyborczej, który w § 1 stanowi, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy - pkt 5) rozpatrywanie skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych. Natomiast z mocy art. 161 § 1 tego Kodeksu, Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. Zatem Sąd stwierdził, że wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne to środek nadzoru stosowany w zhierarchizowanych strukturach organizacyjnych, mający na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Są one kierowane do organów wyborczych niższego stopnia m.in. komisarzy wyborczych, którzy są związane ich treścią. Moc wiążącą wytycznych potwierdza art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego, czyniąc z nich kryterium oceny legalności uchwał organów wyborczych niższego stopnia, albowiem § 2 stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza uchyla uchwały okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowienia komisarzy wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawę właściwej komisji do ponownego rozpoznania bądź podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie. Kodeks wyborczy nie reguluje procedury weryfikacji omawianych uchwał i postanowień, w judykaturze przyjmuje się, że regulacje kodeksowe należy uznać za wyczerpujące i nie ma podstaw do odwoływania się w tym zakresie do ogólnej procedury administracyjnej czy sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 2159/11, LEX nr 950288). W literaturze wyjaśniono, że Państwowa Komisja Wyborcza może podejmować powyższe działania z urzędu: w ramach przyznanych jej kompetencji do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych (art. 160 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania odwołań od uchwał okręgowych komisji wyborczych (art. 218 § 2 Kodeksu wyborczego) i postanowień komisarzy wyborczych (np. art. 405 § 1, art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego). Kodeks wyborczy nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo/stanowisko komisarza wyborczego w przedmiocie odwołania zastępcy przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej. Kodeks wyborczy przewiduje tylko możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy i postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta). W art. 12 § 14, art. 420 § 2 i art. 456 § 2 przewidziano natomiast możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej. Skoro zadania i czynności podejmowane przez komisarza wyborczego nie są i nie mogą być władczymi działaniami organu administracji publicznej, to nie podlegają one – poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi w Kodeksie wyborczym - kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać, by wskazane pismo stanowiło decyzję administracyjną. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.