II OSK 880/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 685/21 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 września 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 685/21 oddalił skargę P. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z [...] kwietnia 2021r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. M. (dalej: "skarżący") zarzucając naruszenie : 1. art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz.U. 1994 r. nr 89 poz.414, dalej "p.b.") poprzez całkowite pominięcie w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu treści przepisu, wskazującego, że każdorazowy właściciel nieruchomości jest również podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej w trybie art. 49f p.b.; 2. art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżącego o przysługującym mu prawie autonomicznego złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 3. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zamiaru złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej; 4. art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji; 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem prawa przy całkowitym pominięciu prawa strony do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego merytorycznie orzeczenia, oddalającego skargę. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania, w wyniku którego organ wydał zaskarżone postanowienie, skarżący nie został poinformowany o przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 48a i nast. lub 49f p.b., co stanowi naruszenie dyspozycji art. 9 k.p.a. Ponadto organ wydający postanowienie nie wyznaczył terminu do odniesienia się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy czy też do przekazania informacji o zamiarze złożenia wniosku o legalizację. W ocenie skarżącego organ powinien wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia postępowania legalizacyjnego przez obecnego właściciela nieruchomości, a co za tym idzie, postępowanie oparte na wskazanym przez organ tytule egzekucyjnym powinno zostać zawieszone, aż do czasu rozpoznania wniosku legalizacyjnego. Powyższe jednak nie zostało uczynione, w konsekwencji czego organ zaniechał badania dopuszczalności egzekucji oraz wydał postanowienie nie posiadające podstawy prawnej. Tym samym, zaskarżone postanowienie, jako wydane bez podstawy prawnej, jest nieważne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że jej istota koncentruje się na zakwestionowaniu oceny Sądu pierwszej instancji, który akceptując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że kwestia możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu była przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, które wydały nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu z uwagi na jego niezgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym. Decyzja nakazująca rozbiórkę została zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku z 12 maja 2016 r. II SA/Kr 357/16 i dlatego nie jest możliwe zastosowanie art. 49f ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji. Odnosząc się do powyższej kwestii, w pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu egzekucyjnego wydane w oparciu o art. 119 § 1 w zw. z art.121 § 4 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1427 ze zm.; dalej jako "u.p.e.a"), którym utrzymano w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się wprost do przedmiotu tej sprawy. Sformułowane w niej zarzuty, identyczne jak w sprawie II OSK 1273/22 dotyczącej odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, dot. wykonania obowiązku rozbiórki w/w budynku, w istocie nie odnoszą się do prawidłowości zaskarżonego postanowienia, którego podstawą były w/w przepisy u.p.e.a. dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą zatem realiów niniejszej sprawy, ponieważ skarżący usiłuje wykazać, że organ egzekucyjny powinien aktualnie wziąć pod uwagę możliwość wszczęcia przez skarżącego postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 52 i art. 49f ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przedmiotowego budynku (w skardze kasacyjnej nieprawidłowo wskazano publikator). Zarzuty skargi kasacyjnej niedotyczące przedmiotu zaskarżenia powodują, że już tylko z tej przyczyny skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Dla wyjaśnienia jednak wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że w sprawie nie może być zastosowany tryb legalizacyjny przewidziany w art. 49f ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (Dz.U z 2020 r. poz.1333; dalej jako "Prawo budowlane"). Z akt sprawy wynika, że decyzją z 11 sierpnia 2015 r. PINB w B. nakazał S. M. dokonać rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 8,60 m x 7,80 z częściowym poszerzeniem do 8,8 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości P. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z 11 stycznia 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 357/16 oddalił skargę. Organ egzekucyjny ustalił, na podstawie danych wynikających z księgi wieczystej, że aktualnie właścicielem w/w działki jest skarżący, który nabył ją w drodze darowizny. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki, PINB w B. [...] września 2020 r. wystawił wobec skarżącego tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a dotyczący obowiązku wynikającego z w/w decyzji. Kontrola przeprowadzona w dniu 2 lutego 2021 r. wykazała, że obowiązek ten pozostaje niewykonany. W konsekwencji PINB w B. nałożył na skarżącego, grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Stwierdzić trzeba, że w sytuacji gdy w stosunku do danego obiektu budowlanego decyzją ostateczną (a w tej sprawie mającą także przymiot prawomocności) orzeczono nakaz rozbiórki, to decyzja taka podlega wykonaniu. W przypadku braku dobrowolności jej wykonania, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowanie egzekucyjnego i zastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest możliwe na tym etapie prowadzenie postępowania legalizacyjnego z uwagi na to, że doszło do zmiany właściciela nieruchomości, który nabył nieruchomość z obiektem objętym prawomocnym nakazem rozbiórki. Formułując w tym zakresie zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo budowlane przez pominięcie możliwości legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 49f tej ustawy, w skardze kasacyjnej wskazano błędnie publikator tej ustawy tj. Dz.U. z 1994 r. nr 89 poz. 414. Przepis art. 49f został bowiem dodany do ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 ust. 32 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471; dalej "ustawa nowelizująca"). Wada ta nie ma jednak znaczenia dla wyniku tej sprawy, ponieważ przewidziany w art. 49f ustawy Prawo budowlane tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego nie może być wszczęty z tej prostej przyczyny, że zgodnie z art. 32 ustawy nowelizującej nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzję o nakazie rozbiórki. W sposób oczywisty znowelizowane przepisy nie mogły mieć zastosowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nakładającą obowiązek rozbiórki wiele lat wcześniej. Podsumowując wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie popełnionej samowoli budowlanej już się zakończyło wydaniem prawomocnego nakazu rozbiórki w dniu 11 sierpnia 2015 r. i nie może być prowadzone ponownie w oparciu o art. 49f Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28a u.p.e.a., w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zmiana właściciela nieruchomości nie jest wobec tego przesłanką do ponownego prowadzenia postępowania legalizacyjnego, ponieważ wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem o charakterze osobistym, tym samym wszelkie obowiązki wynikające z władztwa nad nieruchomością, w tym obowiązek rozbiórki obiektu posadowionego na działce obciąża aktualnego właściciela nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę, nie są także uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, których podstawą było twierdzenie, że skarżącemu przysługuje prawo wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego wobec budynku, względem którego orzeczono prawomocną decyzją nakaz rozbiórki. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.