I OSK 1037/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 873/22 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 873/22, oddalił skargę K.K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Sąd I instancji nie podzielił wątpliwości skarżącej co do tego, czy decyzja podziałowa weszła do obiegu prawnego, bowiem z akt postępowania wynika, że została ona doręczona adresatowi – W.P. w dniu 20 kwietnia 1984 r. i od tego dnia biegł termin do wniesienia odwołania. Jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, decyzja nie została zaskarżona, a więc stała się ostateczna, a wynikające z niej skutki prawne zostały uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma przy tym racji skarżąca wywodząc, że brak pieczęci potwierdzającej, że decyzja jest ostateczna świadczy o tym, iż nie wywołała ona skutków prawnych. Przepisy nie wiążą takiego skutku z zamieszczeniem jakichkolwiek adnotacji na decyzji, a z jej prawidłowym doręczeniem i brakiem wniesienia środka zaskarżenia. Nie ma racji skarżąca, iż w sprawie niniejszej przyjęto, że organ nadzoru geodezyjnego posiada kompetencję do dokonywania podziałów nieruchomości bez wiedzy i zgody ich właścicieli. Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności ówczesny użytkownik wieczysty nieruchomości miał pełną wiedzę zarówno o dokonanym podziale jak i możliwości zaskarżenia wydanej w tej sprawie decyzji. Przy tym podkreślić należy, że decyzji o podziale nie wydał organ nadzoru geodezyjnego, a Prezydent Miasta Szczecin. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K.K. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie: -art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował nieznane prawu "domniemanie prawomocności decyzji administracyjnej", mimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających taki stan prawny, w sytuacji gdy dokonał ustaleń i wyciągnął wniosek, że skutkiem wydania decyzji (rzekomo prawomocnej), było przeniesienie własności części nieruchomości skarżącej i jej poprzedników prawnych, na inny podmiot (Skarb Państwa) co nigdy nie zostało ujawnione w księgach wieczystych z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie ponad żądanie skargi o nieważności decyzji niezaskarżonej. Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Szczecinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Jednocześnie oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. , dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc do postawionych w skardze zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są one uzasadnione. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie naruszenia prawa procesowego, jednak sposób ich przedstawienia oraz uzasadnienie skargi, pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. (por. uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 publik. CBOSA). Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. b) z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm. dalej p.g.i.k.) aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej, jeżeli jej podstawę stanowią wpisy w księdze wieczystej. Dopiero odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c). W orzecznictwie podnosi się jednolicie, że "Wpis w ewidencji ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Techniczny charakter ewidencji powoduje natomiast, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawy, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciadlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny" (zob. wyrok NSA z 27.09.2023 r. I OSK 270/22 publik. CBOSA). W badanej sprawie istota problemu dotyczy odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, polegającej na sprostowaniu oznaczenia działek ewidencyjnych [...] i [...] zgodnie z oznaczeniem w księdze wieczystej [...], gdzie ujawniona jest działka nr [...]. Stanowisko skarżącej pomija jednak zasadniczą dla sprawy kwestię tj. relacji między przepisami regulującymi wpisy w ewidencji i gruntów i przepisami regulującymi wpisy w księgach wieczystych, na co zwracał uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarówno ewidencja gruntów, jak i księga wieczysta, obejmują swoją treścią dane o nieruchomościach, jak i dane o ich właścicielach. Zgodnie z art. 20 p.g.i.k., ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków oraz klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych, w skład której wchodzą grunty (ust. 1 pkt 1), w ewidencji wykazuje się też właścicieli (ust. 2 pkt 1), osoba właściciela nie jest jednak informacją dotyczącą gruntów. Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k., dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę do oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Z regulacją tą koreluje przepis art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 146, dalej: k.w.h.), zgodnie z którym w księdze wieczystej dział pierwszy obejmuje oznaczenie nieruchomości i wpisy praw związanych z jej w własnością. Zgodnie z art. 26 ust. 1 k.w.h., podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości. Natomiast art. 27 ust. 1 k.w.h. stanowi, że w razie niezgodności danych ewidencji gruntów z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych ewidencji gruntów. Regulacja ta oznacza, że dane dotyczące nieruchomości - ich położenia, granic, powierzchni, nie mogą być ujawniane w ewidencji na podstawie danych zawartych w księdze wieczystej. Relacja jest odwrotna - to ewidencja stanowi kryterium poprawności oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej i podstawę wpisów danych dotyczących gruntu do księgi wieczystej. Relacja między tymi dwoma systemami rejestrów - ewidencją gruntów i księgami wieczystymi jest taka, że wpisy dotyczące prawa własności do określonego gruntu ujawnione w księdze wieczystej, mogą stanowić podstawę do wpisania prawa własności w ewidencji, natomiast podstawą wpisów dotyczących gruntów księgi wieczyste być nie mogą. Skarżąca dysponuje wpisem na swoją rzecz w księdze wieczystej, która jednak dotyczy gruntów oznaczonych w sposób, jaki nie znajduje potwierdzenia w ewidencji. Nie ma w ewidencji działki oznaczonej nr [...], ujawnionej w księdze wieczystej, w ewidencji są natomiast działki nr [...] i [...], które powstały z podziału działki nr [...], dokonanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] kwietnia 1984 r. nr [...]. Jest to zasadniczy problem, który powoduje, że wpis żądanej treści nie może zostać w ewidencji dokonany, albowiem działka nr [...] nie figurują aktualnie w ewidencji. Jednocześnie, co oczywiste, dane dotyczące gruntu ujawnione w księdze wieczystej, nie mogą stanowić podstawy do aktualizacji wpisów w ewidencji. Zasadnie przy tym organy zwróciły uwagę, że w księdze wieczystej brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wspomnianej wcześniej decyzji z [...] kwietnia 1984 r. Takiej wzmianki brak jest również w akcie notarialnym z dnia 26 lutego 1997 r. repertorium A nr [...], którym dokonano zbycia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjna numer [...]. Z aktu notarialnego nie wynika, żeby notariusz dysponował przy jego zawieraniu jakimkolwiek dokumentem z ewidencji gruntów i budynków. Także decyzja z dnia [...] września 2002 r. orzeka o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w prawo własności. W decyzji tej zwrócono jednak uwagę, że działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana jest jako działki nr [...] i [...]. Analizując łącznie wszystkie ww. uwarunkowania prawne oraz okoliczności stanu faktycznego, organy ewidencyjne prawidłowo doszły do przekonania, że brak jest podstaw do dokonania aktualizacji gruntów zgodnie z żądaniem skarżącej kasacyjnie. Należy podzielić zatem także stanowisko zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki, iż skoro w obiegu prawnym istnieje decyzja podziałowa z 1984 r., nie jest możliwe na podstawie wpisu w księdze wieczystej dotyczącego oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, wpisania do ewidencji działki nr [...], zamiast istniejących tam działek [...] i [...]. Prowadziłoby to w istocie do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia w zakresie ważności decyzji podziałowej z 1984 r. przez organ ewidencyjny. Należy bowiem mieć na uwadze, że zmiany dokonane ww. decyzją podziałową są nadal aktualne, a faktu tego nie zmienia wpis w księgi wieczystej, gdzie działka oznaczona jest nr [...]. Nie istnieje bowiem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości, ani jakikolwiek jej prymat nad danymi z ewidencji gruntów i budynków. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych dotyczy jedynie ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego nieruchomości i nie ma charakteru niewzruszalnego (art. 10 k.w.h.). Inne elementy nieruchomości składające się na jej identyfikację oznacza się na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, natomiast w razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, sąd rejonowy dokonuje na wniosek właściciela nieruchomości, wieczystego użytkownika lub z urzędu - na skutek zawiadomienia jednostki prowadzącej taką ewidencję- sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącej zapisy w księgach wieczystych nie mogą stanowić podstawy do zmiany oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości w ewidencji gruntów. Końcowo należy wskazać, że Sąd Wojewódzki nie stosował instytucji "domniemania prawomocności decyzji administracyjnych", a wskazał jedynie, że wątpliwości skarżącej odnośnie braku ostateczności decyzji podziałowej są niczym nieuzasadnione. W tym zakresie stanowisko Sądu jest jak najbardziej prawidłowe. Wątpliwości skarżącej czy decyzja ta została doręczona uprzedniemu użytkownikowi wieczystego działki nr [...], a tym samym czy weszła do obrotu prawnego oraz czy były podstawy do jej wydania- nie są wystarczające do uznania jej za nieistniejącą czy też nieważną. Decyzja ta z całą pewnością weszła do obrotu prawnego, gdyż na jej podstawie dokonano zmian w ewidencji, ponadto podział był znany także organowi wydającemu decyzję przekształceniową w dniu 26 września 2002 r. Fakt, że zmiany tej nie dokonano w postaci odpowiedniego wpisu w księgach wieczystych także nie oznacza, ze nie weszła ona do obrotu prawnego. Niezasadnie również skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu ponad żądanie skargi. Sąd Wojewódzki orzekał wyłącznie w zakresie zasadności żądanej aktualizacji w ewidencji gruntów, wskazując decyzję przekształceniową z 2002 r. jedynie w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy, w żaden sposób nie odnosząc się do jej nieważności. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.