I SA/Wa 989/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził nieważność w całości orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] stycznia 1959 r., nr [...] stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. "[...], inż. [...] i [...],[...] ul. [...][...]", pozostającego do [...] marca 1958 r. pod przymusowym zarządem państwowym, ustanowionym zarządzeniem Prezesa [...] z [...] kwietnia 1951 r. wraz ze składnikami majątkowymi wchodzącymi w skład tego przedsiębiorstwa w tym, m.in. nieruchomością położoną w gm. kat. [...], zapisaną Iwh [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2 wraz ze wzniesionymi na niej zabudowaniami. Zarząd Powiatu [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. Minister wyjaśnił, że stronami niniejszego postępowania nadzorczego są: spadkobiercy właściciela znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, tj. J. W., R. W., A. W., W. M., Z. M., J. M. oraz Powiat [...] - właściciel działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] ([...]) wchodzących w skład znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przez podmioty legitymowane, a orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. weszło do obrotu prawnego, wywołało skutki prawnorzeczowe, a zatem organ jest zobligowany do zbadania jego legalności przez pryzmat przepisu art. 156 § 1 kpa. Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru wyjaśnił, co należy rozumieć przez pojęcie rażącego naruszenia prawa. Minister wskazał, że orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37). Zgodnie z art. 2 ustawy przedsiębiorstwa, które pozostawały w dniu wejścia z życie ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P.P. Nr 21 poz. 67 ze zm.) przechodziły z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w powyższej ustawie. Z zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności z treści kontrolowanego orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. wynika, że na podstawie dekretu z [...] grudnia 1918 r. Prezes [...] wydał zarządzenie z [...] kwietnia 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. "[...]". Minister podkreślił, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że Minister Gospodarki decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, a tym samym zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Minister wskazał, że wydanie orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad tym przedsiębiorstwem. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem powoduje wyeliminowanie tego zarządzenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Tym samym należy wówczas przyjąć fikcję prawną, że przedsiębiorstwo nie znajdowało się pod zarządem państwowym. Brak ustanowienia nad przedsiębiorstwem zarządu państwowego oznacza, że orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa zostało wydane pomimo braku przesłanek ustawowych do jego wydania, a tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 117/11, z 29 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 564/10, z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1511/15). Minister wskazał, że w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie było objęte przymusowym zarządem państwowym, a tym samym nie podlegało przejęciu na postawie art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Organ nadzoru podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa we władanie przez [...] Zakłady [...] nastąpiło w sposób władczy na podstawie zarządzenia z [...] kwietnia 1951 r. Zarządzenie to nie miało więc na celu usankcjonowania wcześniejszego zajęcia przedsiębiorstwa przez państwową jednostkę organizacyjną bez podstawy prawnej. Zgodnie z poglądami judykatury objęcie mienia we władanie w związku z nabyciem przez państwową jednostkę organizacyjną uprawnienia skutecznego wobec właściciela tego mienia, np. na podstawie zarządzenia albo umowy z właścicielem, w przypadku wygaśnięcia tego uprawnienia nie prowadzi do władania nieruchomością bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 17 pkt 2 lit. a i b ustawy z 25 lutego 1958 r. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 185/11). Nie mogło zatem dojść do przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa na mocy art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z 25 lutego 1958 r., gdyż przepis ten przewidywał, że na własność Państwa przechodziły przedsiębiorstwa zajęte przez państwowe jednostki organizacyjne bez podstawy prawnej, pozostające we władaniu tych jednostek w okresie od [...] grudnia 1954 r. do [...] marca 1958 r. Minister wskazał, że w przedmiotowym orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa. Podsumowując Minister stwierdził, że orzeczenie z [...] stycznia 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Jednocześnie organ nadzoru nie stwierdził wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych kontrolowanego orzeczenia. Nieruchomość przejęta, jako składnik przedsiębiorstwa, stanowi obecnie własność Powiatu [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...]. Z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomość ta została zbyta albo, aby ustanowiono na niej użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej. Odnosząc się do zarzutu nierozważenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie mienia ruchomego przedsiębiorstwa, Minister wskazał, że nie można uznać, aby zaszły nieodwracalne skutki prawne w tym zakresie, gdyż nie jest możliwe ustalenie (zwłaszcza po ponad 60 latach) losów mienia ruchomego, którego składniki oznaczone były tylko co do gatunku (co do tożsamości oznaczone były tylko nieruchomości). Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. złożył Powiat [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 7 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające, w szczególności, na pominięciu zapisów z księgi wieczystej [...], z której wynika, że wpisane są w tej księdze inne działki niż działki wskazane w orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. oraz polegające na przyjęciu, że w zakresie tych nieruchomości nie nastąpiły nieodwracalne skutki, bez przeprowadzenia analizy tej kwestii, a także polegające na przyjęciu, że nie można ustalić czy zaszły nieodwracalne skutki prawne w zakresie mienia ruchomego przedsiębiorstwa, a tym samym w odniesieniu do całości orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, - art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie, m.in. kwestii rażącego naruszenia prawa oraz pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, jak również poprzez pominięcie, że podstawą wydania orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. był również przepis art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym , - art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności poprzez przyjęcie, że ustalenia w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych mogą dotyczyć tylko części orzeczenia i przesądzają one o tym, że brak nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy całego orzeczenia, - art. 28 kpa, poprzez pominięcie udziału w tym postępowaniu Skarbu Państwa jako strony, 2. naruszenie przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r., a zwłaszcza art. 2 oraz art. 17 pkt 2 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także błędną interpretację art. 17 pkt 2 ustawy. Skarżący Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. i umorzenie postępowania w sprawie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmówienie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] stycznia 1959 r. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 3 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym skarżący, pełnomocnicy organu i uczestników postępowania zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Jak wynika z treści orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. zostało ono wydane na podstawie art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwa, które pozostawały w dniu wejścia z życie ustawy (tj. 8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Z art. 2 ustawy wynika, że warunkiem koniecznym przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa jest wcześniejsze pozostawanie tego przedsiębiorstwa pod zarządem państwowym. Jak wynika z treści orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. oraz akt sprawy przedsiębiorstwo "[...]" było [...] marca 1959 r. pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym zarządzeniem z [...] kwietnia 1951 r. Prezesa [...]. Jednakże zarządzenie to zostało usunięte z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, gdyż Minister Gospodarki decyzją z [...] grudnia 2012 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Decyzje te były przedmiotem kontroli sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/13 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2797/14 oddalił skargę kasacyjną Powiatu [...] i Skarbu Państwa- Starosty [...]. Jak wyżej wskazano stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem powoduje wyeliminowanie tego zarządzenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Oznacza to, że orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa zostało wydane pomimo nie pozostawania przedsiębiorstwa pod zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w sytuacji braku przesłanek ustawowych do jego wydania. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa. Wbrew zarzutom skargi nie doszło więc do naruszenia art. 2 ustawy, jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. wskazany został także art. 17 pkt 2 ustawy. Jednakże z treści orzeczenia, w tym pkt 1 orzeczenia, wynika wprost, że przejęcie przedsiębiorstwa nastąpiło dlatego, że było ono pod przymusowym zarządem państwowym, a nie dlatego, że pozostaje w faktycznym władaniu państwowej jednostki organizacyjnej. Z treści orzeczenia wynika także, że objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa we władanie przez [...] Zakłady [...] nastąpiło w sposób władczy - na podstawie zarządzenia z [...] kwietnia 1951 r. Zarządzenie to nie miało więc na celu usankcjonowania wcześniejszego zajęcia przedsiębiorstwa przez państwową jednostkę organizacyjną bez podstawy prawnej. Słusznie wskazał organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo, że objęcie mienia we władanie, w związku z nabyciem przez państwową jednostkę organizacyjną uprawnienia skutecznego wobec właściciela tego mienia, np. na podstawie zarządzenia albo umowy z właścicielem, w przypadku wygaśnięcia tego uprawnienia nie prowadzi do władania nieruchomością bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 17 pkt 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. Zważyć należy, że art.17 pkt 2 ustawy dotyczył tylko obiektów pozostających w dniu wejścia w życie ustawy w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które przez te jednostki zostały objęte w okresie do 31 grudnia 1954 r., a takie objęcie nastąpiło bez lub wbrew woli właściciela (posiadacza), a więc nie było zarówno wówczas, jak i później - aż do wejścia w życie ustawy - ani władaniem wynikającym z aktu, zarządzenia lub orzeczenia właściwej władzy, ani też władaniem opartym na tytule wynikającym z umowy. Tym samym omawiana regulacja mogła mieć zastosowanie jedynie do tych przedsiębiorstw i innego mienia, które w okresie do 31 grudnia 1954 r. zostały objęte bez tytułu prawnego przez państwowe jednostki organizacyjne i od chwili objęcia przez te jednostki pozostawały w ich władaniu bez żadnego - we wskazanym znaczeniu- tytułu prawnego aż do dnia wejścia w życie ustawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż przedmiotowe przedsiębiorstwo zostało objęte zarządem państwowym ustanowionym zarządzeniem z [...] kwietnia 1951 r. Prezesa [...]. Fakt późniejszego wyeliminowania tego zarządzenia z obrotu prawnego nie skutkuje automatycznym uznaniem przejęcia przedsiębiorstwa na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy. Z kolei powołanie tego przepisu w orzeczeniu z [...] stycznia 1959 r. nie wywołuje skutków prawnych, gdyż zarówno z treści orzeczenia jak i z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, aby zaistniały przesłanki z tego przepisu. Dlatego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący pominięcia przez organ nadzoru powyższego przepisu, jako podstawy przejęcia przedsiębiorstwa. Odnośnie zarzutu skargi, że przedmiotem orzeczenia z [...] stycznia 1959 r. były inne działki niż wpisane do księgi wieczystej [...], co zdaniem skarżącego, stanowi o naruszeniu art. 7,75, 77, 80 kpa wskazać należy, że jak wynika z opinii geodezyjnej z [...] maja 2018 r. sporządzonej przez geodetę A. G. znacjonalizowana nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Zgodnie z treścią wyżej wskazanej księgi wieczystej działki te stanowią własność Powiatu [...] i nie są obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Nie doszło więc do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Prawidłowo także organ nadzoru uznał, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji, że kontrolowane orzeczenie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 kpa, poprzez pominięcie w postępowaniu Skarbu Państwa. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa (por. np. wyroki NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1837/17; z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 87/17; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 82/16). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.