II SAB/Go 119/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie doprowadzenia treści wydanych map ewidencyjnych do zgodności ze stanem faktycznym I. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku K. S. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Pismem z dnia [...] lutego 2024 r. (data wpływu do organu – [...] marca 2024 r.) K. S. (skarżący) zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie postępowania mającego na celu "doprowadzenie treści map ewidencyjnych, obręb [...], dla dz. [...] do zgodności ze stanem faktycznym". We wniosku skarżący powołał się na "§ 44 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków" stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem organ jest zobowiązany do "utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z materiałem źródłowym". W uzasadnieniu tego pisma wskazał, że na mapie ewidencyjnej podanej działki nie jest naniesiony budynek istniejący od około 100 lat, co wymaga ujawnienia. Do pisma dołączył kserokopie: mapy, screenu(zrzut obrazu) z internetowej strony księgi wieczystej oraz zdjęć z budynkiem. 2. W odpowiedzi,udzielonej pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r., Starosta [...] wskazał, że na podstawie ustawy 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjnej i kartograficzne obowiązek aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ciąży na właścicielulub osobie władającej gruntem w terminie 30 dni, licząc od chwili powstania tych zmian. W związku z powyższym to właściciel lub osoba władającej gruntem zleca wykonawcy prac geodezyjnych aby sporządził dokumentację techniczną, która zostanie przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W piśmie tym wskazano także, kto może być wykonawcą pracy geodezyjnej. 3. Pismem z dnia [...] maja 2024 r. skarżący złożył ponaglenie do Wojewody [...] domagając się niezwłocznego załatwienia przez Starostę [...] jego wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. Wskazał w nim, powołując się między innymi na art. 35, 36 § 1 oraz 37 § 1 k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), że Starosta pomimo upływu 2 miesięcy od daty złożenia wniosku nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia (decyzji bądź postanowienia). Ponaglenie to organ przekazał do rozpatrzenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. uznał, że Starosta [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. 4. Pismem z dnia [...] września 2024 r. K. S. wniósł skargę na bezczynność Starosty [...] domagając się zobowiązania tego organu do załatwienia jego wniosku w terminie 14 dni, a także stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze opisał przebieg sprawy i wskazał, że jego wniosek o wszczęcie postepowania w celu naniesienia na mapie budynku istniejącego na działce [...] w [...] nie został załatwiony zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie aktu. Podkreślił też, że w sytuacji, gdy organ nie uznaje go za stronę postępowania powinien wydać postanowienie w trybie art. 61a k.p.a. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenieoraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W jej uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, w tym wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowienie wskazując, żeskarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 6. Sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., co wypełniło dyspozycję wynikającą z art. 53 § 2b p.p.s.a. i umożliwiło jej merytoryczne rozpatrzenie. Treść rozstrzygnięcia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w tym przedmiocie nie wiąże sądu i nie podlega w niniejszej sprawie kontroli. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie do skutecznego wniesienia skargi wystarczy tylko złożenie ponaglenia. 8. Ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. 9. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest nie określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wszczęcia przez organ postępowania w przedmiocie"doprowadzenie treści map ewidencyjnych, obręb [...], dla dz. [...] do zgodności ze stanem faktycznym", wskazując, że chodzi mu o naniesienie na mapie geodezyjnej budynku stojącego na tej działce. Nie oceniając i nie przesądzając kwestii tego, czy takie żądanie (wyraźnie określone jako wniosek o wszczęcie postępowania) może skutecznie zainicjować postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.w aspekcie zarzucanej organowi bezczynności należał rozważyć,czy organ podjął działania w zgodnej z prawem formie i w określonym przez prawo terminie. 10. Trybem, w którym dokonuje się wstępnej weryfikacji spraw pod kątemdopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest postępowanie przewidziane art. 61a k.p.a. Komentowany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Przepis ten obliguje organ administracyjny do zbadania na wstępie sprawy okoliczności pozwalających powiązać prawa lub obowiązki podmiotu wnoszącego podanie z przepisami prawa materialnego mogącymi stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnej lub innego aktu o charakterze administracyjnoprawnym. Wskazano w nim dwie odrębne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (np. brak zdolności prawnej, oczywisty brak interesu prawnego) lub; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Pierwsza związana jest z więzią między przepisem prawa materialnego administracyjnego (publicznego) a indywidualną sytuacją prawną jednostki. Druga dotyczy okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, w szczególności takie jak to, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji w szczególności, gdy sprawa ma charakter cywilnoprawny, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji albo zachodzi oczywista bezprzedmiotowość wniosku (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9;P. Przybysz,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2017, teza 2 do art. 61a oraz wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, CBOSA). 11. Celem wprowadzenia i stypizowania w art. 61a k.p.a. obu wskazanych wyżej przesłanek było rozdzielenie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty.Potrzeba taka wynikła z obserwacji praktyki bowiem, w poprzednim stanie prawnym, brak wyraźnego przepisu ustawy powodował rozmaite problemy związane z kwalifikacją wniosków, co do których już na wstępie postępowania organ miał już na wstępie zasadnicze wątpliwości (co do dopuszczalności prowadzenia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych). Jednocześnie przepis ten, co szczególnie powinien mieć na uwadze organ,został wprowadzony właśnie po to, by zamiast załatwianiapismami wątpliwych pod względem dopuszczalności wniosków organ wydawał akt administracyjny w postaci postanowienia. 12. W aktualnym stanie prawnym organ, który rozpoznaje skierowany do niego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jeśli nie zawiera on braków uniemożliwiających nadanie mu biegu (por. art. 64 § 1 i 2 k.p.a.) stwierdzając, w jego ocenie, oczywisty brak przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania ma zatem obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 czerwca 2020 r., II SAB/Go 24/20). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania została bowiem ukształtowana świadomie w sposób zapewniający takie gwarancje proceduralne, które dają jednostce możliwość obrony własnego interesu prawnego, a zwłaszcza chronią ją przed arbitralnym działaniem organów administracji (por. M. Linska-Wawrzon, Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego – zagadnienia wybrane w: Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, red. R. Bucholski, J. Jaśkiewicz, A. Mikos-Sitek, Warszawa 2016, s. 185 i n. i powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa). 13. Załatwienie sprawy w piśmie informującym skarżącego jest więc niezgodne z treścią i celem wprowadzenia art. 61a k.p.a. Ten sposób procedowania jest nieaktualny od ponad 9 lat. Z tych też względów, niezałatwiając sprawy we właściwy trybie i formie, organ popadł w bezczynność, która zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegała na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (lub innym terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). 14. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). 15. Ponieważ wniosek strony nie został załatwiony w sposób zgodny z prawem, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający (pkt I wyroku). Takie rozstrzygnięcie nie przesądza w żaden sposób meritum sprawy i przyszłego rozstrzygnięcia. Dopiero konkretyzacja dokonana w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (jeśli organ stwierdzi wystąpienie przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania) albo wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty umożliwi kontrolę merytoryczną zasadności żądania strony. 16. Stwierdzając stan bezczynności Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa (oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, zagrażającym praworządności, a tylko taki ustawa sankcjonuje jako przypadek szczególny). Organ zajął się wnioskiem tyle, że zrobił to w niewłaściwym trybie iformie. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). 17. Powyższe uzasadniało również oddalenie skargi w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a., a mianowicie w części obejmującej żądanie wymierzenia grzywny (pkt III wyroku), gdyż zdaniem sądu bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego. Zważyć tu należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma funkcjęrepresyjną i prewencyjną, która w niniejszej sprawie nie musi być zastosowana jako, że wystarczające jest stwierdzenie bezczynności. 18. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1oraz 209 p.p.s.a.,zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów sądowych, czyli wpisu od skargi w kwocie [...] zł.