II SA/Kr 1348/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak SKO.ZP/415/442/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej zakazu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2024 r. znak SKO. ZP/415/442/2024, po rozpatrzeniu odwołania M. M. i S. K., uchylono decyzję Wójta Gminy Zawoja z dnia 25 kwietnia 2024 r. znak PP.6724.14.2022.ŁL w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Postępowanie administracyjne zostało w przedmiotowej sprawie zainicjowane informacją o zmianie zagospodarowania terenu, sprzecznej z jego planistycznym przeznaczeniem. Decyzją Wójta Gminy Zawoja z dnia 25 kwietnia 2024 r. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w Z. Organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne dotyczy realizowanego zamierzenia inwestycyjnego i prowadzonych prac budowlanych, których celem jest wybudowanie centrum religijno – pielgrzymkowego, stanowiącego własność inwestora. W szczególności prace te obejmują budowę ogrodzenia z zadaszonymi bramami, budowlę ziemną pełniącą funkcję modlitewno-mieszkalną, ścieżki piesze z mostkami, wiaty, drogę dojazdową, wewnętrzne drogi dojazdowe, wiaty rekreacyjne, zbiornik wodny, ścieżki procesyjne wraz z obiektami o charakterze religijnym, posąg, maszty flagowe oraz obiekty rekreacyjne. Skoro w stosunku do powyższych budowli, prowadzone są postępowania legalizacyjne oraz postępowania zmierzające do ich rozbiórki, postępowanie w przedmiocie zmian zagospodarowania w oparciu o art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej jako: upzp), jest bezprzedmiotowe. Z powyższym stanowiskiem nie zgodzili się M. M. i S. K.. W złożonym odwołaniu akcentowali, że sporna inwestycja wiąże się z bezprawnym działaniem inwestora, całkowicie sprzecznym z miejscowym planem i degradującym teren. Działania te polegają na wycince drzew i usuwaniu wszelkiej roślinności, niwelacji i przekształceniach ziemnych terenu, budowaniu sieci utwardzonych dróg, placów, stawów i oczek wodnych, zmianie przebiegu cieków wodnych i koryta, podcinaniu zboczy w związku z budową ścieżek komunikacyjnych, budowie polowych toalet, domków, wiat ,stalowych 6m, trwale z gruntem związanych masztów flagowych, sytuowaniu figur religijnych, ogrodzeniu całego terenu płotem o wysokości przekraczającej 2,2 metra, wraz z trzema bramami wjazdowymi. Zdaniem odwołujących się, kluczową kwestią jest fakt wybudowania dużego ogrodzonego kompleksu religijno-pielgrzymkowego, uniemożliwiającego wstęp osobom trzecim na obszary leśne, co jest niezgodne z obowiązującym prawem, ma znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa ppoż, ochrony środowiska oraz walorów widokowych. W tej sytuacji fakt, że organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do poszczególnych obiektów prowadzą własne postępowania, nie usuwa obowiązku orzekania przez Wójta Gminy w zakresie przywrócenia poprzedniego zagospodarowania terenu w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 upzp. Z powyższą argumentacją zgodził się organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że działki inwestycyjne są objęte ustaleniami uchwały nr X/84/2019 Rady Gminy Zawoja z dnia 17 lipca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Zawoja dla obszaru wsi Zawoja (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego póz. 5694 z 30 lipca 2019 r. ze zm.). Położone są w terenach: zieleni naturalnej oznaczonych symbolem ZR, zalesień oznaczonych symbolem ZLI, lasów oznaczonych symbolem ZL, poza działką nr ewid. [...] oraz częścią działki nr [...], które to położone są w terenach zabudowy jednorodzinnej oznaczonych symbolem MNI. Wskazany plan dla terenów zieleni naturalnej, zalesień oraz lasów ustala zakaz zabudowy. Dodatkowo w ramach przeznaczenia uzupełniającego ustalono możliwość lokalizacji dla: terenu zieleni naturalnej - sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg i dojazdów, zatok postojowych, ścieżek rowerowych, tras zjazdowych, ciągów pieszych i szlaków turystycznych, obiektów małej architektury, dla terenu zalesień - sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dróg i dojazdów nie wydzielonych, zatok postojowych, ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w do narciarstwa biegowego, tras dojazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, obiektów małej architektury typu: tablica informacyjna, ławka, podest, zadaszenie itp., a dla terenu lasów -ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji, w tym: szlaków turystycznych, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, tras biegowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych, obiektów małej architektury typu: tablica informacyjna, ławka, podest, mostek, zadaszenie itp. Ponadto organ zauważył, że przedmiotowe działki znajdują się w granicach zespołu przyrodniczo — krajobrazowego "Dolina Skawicy", są objęte ochroną i wprowadzonym zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. W aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 10 lutego 2022 r. Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie rozbiórki wiaty grillowej, ścieżek komunikacyjnych, oczka wodnego, kładek pieszych i obiektów małej architektury, uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r. Do akt dołączono również opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Zawoi z dnia 29 lutego 2024 r., z której wynika, że wybudowane kilkumetrowe struktury nie odpowiadają pojęciu małej architektury, wpływają na odbiór przestrzeni, zaś ich skala stanowi wyraźną dominantę architektoniczną. W kontekście powyższych ustaleń faktycznych organ odwoławczy podkreślił, że należy odróżnić samowolę urbanistyczną, o której mowa w art. 35a i art. 59 ust. 3 upzp od samowoli budowlanej. Cyt. przepisy mają bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie ma zatem mowy o bezprzedmiotowości postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Kolegium wskazało w tym aspekcie na konieczność przeprowadzenia oględzin oraz ustalenia wszystkich rzeczywistych zmian sposobu zagospodarowania nieruchomości, do których nie ma zastosowania Prawo budowlane. P. N. złożył sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 7 oraz 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru i celu działań podejmowanych na przedmiotowym terenie, 2. art. 107 § 3 kpa poprzez brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej, tj. uzasadnienie decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy bez precyzyjnego wskazania okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, 3. art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części, 4. art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, 5. art. 59 ust. 3 upzp w zw. z uchwałą nr XXXVI/343/2017 Rady Gminy Zawoja z dnia 29 czerwca 2017 r. poprzez błędne przyjęcie, że należy zbadać czy zachodzą przesłanki do jego zastosowania, podczas gdy wystarczającą jest kontrola i nadzór organów nadzoru budowlanego, albowiem poszczególne obiekty małej architektury mogą zostać posadowione na przedmiotowych terenach, a ich rola nie wpływa niekorzystnie na walory przyrodniczo-krajobrazowe tego terenu, a ponadto organ I instancji już zajął stanowisko, iż powyższy przepis nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte było błędami tego rodzaju, które nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstanycyjności. Na wstępie rozważań należy wskazać, że przedmiotowe tereny inwestycyjne są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym przypadku, od dnia 24 września 2023 r., w związku z wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz.1688), do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzony został art. 35a. Przepis ten stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Od wejścia w życie powyższej nowelizacji, kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym może skutkować zgodnie z art. 35a upzp zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Organ I instancji nie dostrzegł jednak powyższej zmiany ustawowej i sprawę badał przez pryzmat art. 59 ust. 3 upzp, który to przepis dotąd regulował wszystkie przypadki samowoli urbanistycznej bez względu na to, czy dany teren objęty był miejscowym planem zagospodarowania, czy też nie. W konsekwencji decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o nieadekwatną podstawę prawną, co stanowi ewidentne naruszenie przepisów prawa materialnego. Choć obydwa te przepisy dotyczą samowoli urbanistycznej, inne są konsekwencje ich zastosowania. Zgodnie z art. 59 ust. 3 upzp w razie stwierdzenia zaistnienia takiej samowoli organ może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W świetle natomiast art. 35a upzp, konsekwencją stwierdzenia samowoli urbanistycznej jest możliwość zakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Na powyższą kwestię zwrócił już uwagę organ odwoławczy, zasadnie zaniechał jednak modyfikacji zaskarżonej decyzji, a o słuszności tego rozstrzygnięcia decydował zakres koniecznych ustaleń faktycznych, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. Organ I instancji doszedł do wniosku, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i z tego względu podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowości postępowania w sprawie tzw. samowoli urbanistycznej, organ I instancji upatrywał w toczącym się równolegle postępowaniu dot. samowoli budowlanej, dotyczącej spornej inwestycji. Innymi słowy mówiąc, organ doszedł do wniosku, że skoro toczy się postępowanie nadzorcze, mające na celu weryfikację wzniesionych obiektów przez pryzmat zgodności z szeroko pojętym prawem budowlanym, bezprzedmiotowa jest weryfikacja tej inwestycji pod kątem zgodności zagospodarowania tego terenu z obowiązującym planem miejscowym. Błędne jest jednak stanowisko, zgodnie z którym toczące się postępowanie nadzorcze dot. samowoli budowlanej konsumuje niejako przesłanki zgłoszonej w niniejszej sprawie samowoli urbanistycznej. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że samowola urbanistyczna jest czymś innym niż samowola budowlana. Samowola urbanistyczna dotyczy sytuacji, gdy zagospodarowanie terenu nie polega na prowadzeniu robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., II OSK 208/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r., II SA/Gl 333/21, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 września 2024 r., II SA/Rz 117/24, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2024 r. II SA/Wr 160/24). Postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej regulowane jest inną ustawą (Prawo budowlane), jest prowadzone przez inne organy (organy nadzoru budowlanego), a stwierdzenie takiej samowoli prowadzi do innych konsekwencji niż stwierdzenie samowoli urbanistycznej. Zatem fakt, że prowadzone jest postępowanie dotyczące samowoli budowlanej co do danej inwestycji, nie sprawia, że bezprzedmiotowe jest postępowanie dot. samowoli urbanistycznej w zakresie tego przedsięwzięcia. Organ nie bada tu bowiem zgodności wzniesionych obiektów z prawem budowlanym. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ zbadał, czy wszystkie działki, o których mowa we wniosku o wszczęcie postępowania, zostały zabudowane i objęte postępowaniem nadzorczym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zakres działek objętych wnioskiem jest dużo szerszy niż zakres działek objętych postępowaniem nadzorczym, co do którego orzekał sąd administracyjny (wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 461/22, k.198). Nie wiadomo zatem, czy w stosunku do innych działek też toczy się postępowanie budowlane i czy na wszystkich działkach zmiana zagospodarowania terenu polega na ich zabudowie. Skoro organ I instancji w ogóle nie prowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zasadnie Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia, a w zasadzie całkowitego ustalenia od podstaw istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Należy przede wszystkim stwierdzić, na jakich działkach doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, do której to zmiany nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a następnie zbadać, czy zmiany te są faktycznie sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym. Skoro powyższych ustaleń w sprawie w ogóle nie poczyniono, nie można wymagać od organu odwoławczego, aby wyręczył w tym organ I instancji, oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności, na co zasadnie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Podsumowując, organ odwoławczy zasadnie zdaniem Sądu uchylił zaskarżoną decyzję, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, spełniona została zatem przesłanka z art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie bezzasadne okazały się zarzuty skargi. W szczególności oddaleniu podlegają zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem żadnego postępowania dowodowego, ani nie oceniał zebranych dowodów. Jego rozstrzygnięcie spowodowane było właśnie koniecznością przeprowadzenia stosownych ustaleń, których zaniechał organ I instancji. Powody wydania decyzji kasatoryjnej zostały natomiast jasno przedstawione w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa, a zarzuty uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy i skrótowy również nie znajdują potwierdzenia. Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.