I SA/Wa 2235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr KKU-304/23 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr KKU-304/23 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła pkt 3 decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 11 września 2023 r. nr IN.II.7532.1.62.2018.MR, tj. w zakresie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], własności nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,3868 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiącej własność Gminy [...] (wydzielonej z działki nr [...]) i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją Wojewoda Opolski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) 1) stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę [...], nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o powierzchni 21,9548 ha, nr [...] o powierzchni 0,0675 ha, nr [...] o powierzchni 0,1056 ha, nr [...] o powierzchni 0,4344 ha, nr [...] o powierzchni 0,3939 ha i nr [...] o powierzchni 0,2721 ha, [...], obręb [...], KW [...] (wydzielonych z działki nr [...]), 2) odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...], nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki: a) nr [...] o powierzchni 0,0912 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiąca własność osób fizycznych, b) nr [...] o powierzchni 0,0665 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiąca własność Powiatu [...], c) nr [...] o powierzchni 0,0924 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiąca własność osób fizycznych, d) nr [...] o powierzchni 0,0952 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiąca własność osób fizycznych, wydzielonych z działki nr [...], 3) umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,3868 ha, [...], obręb [...], KW [...], stanowiącej własność Gminy [...] (wydzielonej z działki nr [...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...] w zakresie jej pkt 3. Komisja rozpatrując sprawę podniosła, że w decyzji organu I instancji wskazano, że sporna działka stanowi własność Gminy [...] na skutek wydania przez Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle decyzji z 13 kwietnia 2017 r. nr GNP- PZ.6831.22017.AZ o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W rezultacie uznano za bezprzedmiotową sprawę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości, bo nieruchomość tę gmina nabyła w inny sposób później, tj. tak jakby zdarzenie wcześniejsze i to ex lege mogłoby być warunkowane zdarzeniem późniejszym, a nie na odwrót, zwłaszcza w świetle art. 145 § 1 pkt 5 lub 7, a nawet art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Komisja podniosła, że jeśli rzeczywiście miała miejsce komunalizacja z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nie można nabyć ponownie w 2017 r. czegoś, czego się było właścicielem od 1990 r. Toteż w ocenie Komisji decyzja organu I instancji godzi w istotne prawo gminy do weryfikacji tego i w związany z tym istotny interes prawny gminy, tj. do ew. nieodpłatnego nabycia nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. przy ewentualnym podważeniu późniejszego odpłatnego (za odszkodowaniem) nabycia nieruchomości. Wobec umorzenia postępowania rozpatrzenie niniejszej sprawy w zakresie pkt 3 decyzji organu I instancji co do jej istoty oznaczałoby rozpatrzenie sprawy tylko raz w II instancji, co rażąco naruszałoby art. 15 Kpa. Z tych względów uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie jej pkt 3 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zdaniem Komisji uzasadnione. Sprzeciw od decyzji Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem mając na uwadze fakt, że obowiązującą w obiegu prawnym decyzją Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 13 kwietnia 2017 roku nr GNP-PZ.6831.22017. AZ na mocy której Gmina [...] nabyła prawo własności działki nr [...] [...] obręb [...], bezprzedmiotowym jest prowadzenie postępowania, którego kończące orzeczenie mogłoby stanąć w jawnej sprzeczności z orzeczeniem już obowiązującym. W oparciu o tak sformułowany zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: ppsa, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, a także czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Rację należy przyznać Komisji, że organ I instancji nie rozpoznał istoty postępowania komunalizacyjnego w odniesieniu do działki nr [...], co w pełni uzasadniało uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda nie badając bowiem wskazanych wyżej przesłanek komunalizcji, skupił się wyłącznie na okoliczności pozostawania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Kędzierzyn-Koźle decyzji z 13 kwietnia 2017 r. nr GNP- PZ.6831.22017.AZ zatwierdzającej podział nieruchomości. W rezultacie uznano za bezprzedmiotową sprawę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieruchomości, bo własność przedmiotowej nieruchomości gmina nabyła w inny sposób. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił tak zaprezentowane stanowisko Komisji. Przeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie nie mieści się bowiem w zakresie uprawnień organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Istota postępowania uzupełniającego - a więc: dodatkowego, dopełniającego, wspomagającego - warunkuje to, że nie można w nim decydować o zmianach kryteriów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Próba zaś dokonania ww. zmian w przedmiotowym postępowaniu stanowiłaby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Powołana zasada statuuje prawo wszystkich stron postępowania administracyjnego do oceny kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia przez organy obu instancji. W sytuacji zatem, gdy dla zweryfikowania wszystkich przesłanek umożliwiających komunalizację bądź nie w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, czego organ I instancji nie uczynił, uzasadnionym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, podnieść należy, że skoro Sąd wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., stąd nie może odnosić się merytorycznie w zakresie wskazanym w skardze (zob. art. 64e p.p.s.a.). Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach sprawy, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Sąd nie może również nakazywać wydania decyzji określonej treści, bowiem nie może za organy czynić ustaleń faktycznych, które są konieczne, by dokonać prawidłowej oceny prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja Komisji uchylająca decyzję Wojewody jest zgodna z prawem. Zupełnie niezrozumiały jest wniosek strony skarżącej o zawieszenie postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. biorąc pod uwagę fakt, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego do postępowania sądowego. Dlatego też wniosek strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, zgromadzi materiał dowodowy, a następnie dokona jego oceny, po czym podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.