I OSK 1882/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 134/21, w sprawie ze skargi J.K., na decyzję Wojewody Śląskiego, z dnia 26 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.20.2017, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz J.K. kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z 26 maja 2021 r. II SA/Gl 134/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J.K. (Skarżący) na decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 26 listopada 2020 r. nr NWXIV.7581.3.20.2017 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: Aktem notarialnym z 28 listopada 1986 r. Skarżący sprzedał Skarbowi Państwa - Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w Bielsku-Białej Oddział w [...] nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działki [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 3523 m2 za kwotę 2.443.764,00 zł (dwa miliony czterysta czterdzieści trzy tysiące siedemset sześćdziesiąt cztery złote). Akt zawarto w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - dalej zwanej u.g.g.w.n. (Dz. U. z 1985 r., nr 22, poz. 99). Działki te przeznaczone były pod budowę osiedla "[...]" w [...], zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta [...] znak [...] (§ 1 aktu notarialnego). Działka [...], będąca przedmiotem postępowania, powstała w wyniku zmian gruntowych nieruchomości nabytej ww. aktem notarialnym - tj. została wydzielona z działek [...], [...] i [...] (projekt podziału nieruchomości z 15 listopada 1994 r. sporządzony przez uprawnionego geodetę - karta 7). Zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych z 4 października 2016 r. sporządzonym przez uprawnionego geodetę, w związku ze wznowieniem znaków granicznych działki [...], jej poprzednia powierzchnia, tj. 1179 m2 (wskazana przez p. J.K. we wniosku) została zmieniona na 1187 m2, i ta powierzchnia przyjęta została przez organy. W wyniku wniosku Skarżącego z 25 kwietnia 2016 r. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej: Starosta), decyzją z 6 czerwca 2017 r. orzekł zwrocie tej nieruchomości oraz zobowiązał stronę do zwrotu (w dwóch ratach) na rzecz gminy [...] odszkodowania za nieruchomość w wysokości 44.550,0 zł. W uzasadnieniu stwierdził, iż działka [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...]. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Wojewoda decyzją z 1 sierpnia 2017 r. utrzymał decyzję Starosty w mocy. Jego zdaniem organ I instancji prawidłowo uznał, iż przedmiotowa nieruchomości nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, zatem działka [...] kwalifikuje się do zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Na skutek skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Gl 898/17, stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 1 sierpnia 2017 r. i decyzji Starosty z 6 czerwca 2017 r. WSA stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego uznania, że działka [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a to z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji. W wyniku skargi kasacyjnej Wojewody Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 1424/18, uchylił wyrok WSA z 15 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. NSA zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, zdaniem którego nie było podstawy do stwierdzenia nieważności jego decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu skargi WSA, wyrokiem z 31 lipca 2020 r. sygn. II SA/Gl 374/20, uchylił decyzję Wojewody z 1 sierpnia 2017 r. o zwrocie. Jak zauważył Sąd, z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości wynika, że teren ten jest utwardzony i był wyłożony kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych [...]. Ponadto na działce [...] posadowiona jest infrastruktura podziemna (tj. sieci: gazowa, wodociągowa, kanalizacyjna i energetyczna), a według stanu z dnia wywłaszczenia grunt stanowił gospodarstwo rolne, na którym nie było wtedy uzbrojenia i utwardzenia. Zdaniem Sądu, nie dokonano oceny, czy tak zagospodarowana nieruchomość kwalifikuje się do zwrotu oraz czy obecny jej stan mieści się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia, którego realizacja zamyka możliwość zwrotu. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem z 26 listopada 2020 r. uchylił decyzję Starosty o zwrocie przedmiotowej nieruchomości z 6 czerwca 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu. W uzasadnieniu wskazał, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla, lub były wykorzystywane przy jego budowie. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie służące osiedlu (por. wyrok NSA z 19 lipca 2016 r. sygn. l OSK 2600/14). Ponadto wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 421/16 i 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2173/14). Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych (składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania i służącą potrzebom jego mieszkańców), takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (por. wyroki NSA z 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14 i WSA w Lublinie z 19 lipca 2016 r. sygn. II SA/Lu 204/16). Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i związana z nimi infrastruktura. Jakkolwiek budowa podziemnej infrastruktury technicznej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (por. wyrok WSA z 21 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 370/15). Bezspornie w niniejszej sprawie jest, co przesądził WSA wyrokiem z 31 lipca 2020 r., że obecny stan nieruchomości świadczy o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania. Nie można mówić jednak o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z jego celem, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości. Istotne było zatem ustalenie, czy infrastruktura usytuowana na przedmiotowej nieruchomości po jej nabyciu może zostać uznana za realizację celu wywłaszczenia lub czy mieściła się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia, którego realizacja również zamyka możliwość zwrotu. Wyjaśniając pojęcie modyfikacji celu wywłaszczenia Wojewoda posłużył się uchwałą Sądu Najwyższego z 27 stycznia 1988 r. sygn. III AZP 11/87, zgodnie z którą należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Po nabyciu na działce [...] usytuowano sieci: gazową, wodociągową, kanalizacyjną i energetyczną. Infrastruktura ta jest nieodłącznym elementem osiedli mieszkaniowych. Nieruchomość została oświetlona, utwardzona i wyłożona kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych [...]. Infrastruktura nadziemna służyła w przeszłości zapewne wykonywaniu handlu, o czym mówił sam Skarżący w czasie rozprawy administracyjnej. Jak już wyżej wskazano, obiekty handlowe i usługowe oraz infrastruktura niezbędna do ich prawidłowego funkcjonowania (np. parking) stanowiły elementy osiedla mieszkaniowego. Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie : 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany na całości nieruchomości, a tym samym nie podlega ona zwrotowi - nawet w części, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 8 i 80 k.p.a. poprzez: - niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy w realiach niniejszej sprawy na przedmiotowej działce w rzeczywistości został zrealizowany cel wywłaszczenia, - nieuwzględnienie twierdzeń skarżącego, z których wprost wynikało, iż przedmiotowa działka jeszcze przed wywłaszczeniem posiadała częściowe uzbrojenie, - dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na ustaleniu przez Organ administracji, iż cel wywłaszczenie na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany - podczas gdy w aktach sprawy nie znajdowały się jakiekolwiek wskazujące na to dowody. Co skutkowało błędnym przyjęciem, iż na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia. a tym samym nie podlega ona zwrotowi Skarżącemu. 3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Organ administracji przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie jak również zlecenia tego organowi I instancji, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na należyte ustalenie stanu faktycznego, a tym samym z całą pewnością nie mógł zostać znany za wystarczający do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Co także skutkowało błędnym przyjęciem, iż na nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia, a tym samym nie podlega ona zwrotowi Skarżącemu. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez Wojewodę uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wniósł także o zasądzenie od Organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez: - zobowiązanie Organu do wskazania podmiotów dostarczających gaz, wodę, energię elektryczną oraz obsługujących kanalizację na przedmiotowej nieruchomości, zobowiązanie wskazanych przez Organ administracji podmiotów do przedłożenia dokumentów, z których wynikać będzie od kiedy działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania posiada przyłączenia do poszczególnych sieci, od kiedy działki sąsiadujące z działką będącą przedmiotem niniejszego postępowania posiadają przyłączenia do poszczególnych sieci, a także o zobowiązanie Organu administracji do wskazania na jakiej części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania były przeprowadzane prace, które  mogły służyć realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym do wskazania części nieruchomości, na której cel ten nie został zrealizowany, - zobowiązanie Organu do przedłożenia stosownej dokumentacji na okoliczność wykazania daty przeprowadzania prac mających na celu realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, a także daty, w której cel ten został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, - zobowiązanie Organu do przedłożenia stosownej dokumentacji pozwalającej ustalić jaki był cel wywłaszczenia, a w szczególności: decyzji lokalizacyjnej celu wywłaszczenia, planów realizacyjnych wraz z załącznikami graficznymi, koncepcji budowy osiedla na [...] zatwierdzonej przez Wojewódzką Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną oraz założenia techniczno-ekonomiczne opracowane dla osiedla [...] przez "[...]", - zobowiązanie Organu do przedłożenia dokumentów, z których wynikać będzie tytuł prawny na podstawie którego sporną nieruchomością dysponowali właściciele [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Odniósł się także do zarzutów podnoszonych w skardze, nie podzielając ich, zwłaszcza co do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się do tego czy w przypadku działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, a ściślej rzecz ujmując, czy stała się ona zbędna. na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu bądź w umowie zawartej w trybie "wywłaszczeniowym". Sąd przypomniał, że stosownie do art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: u.g.n.) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia mógł być także określony w umowie zawartej na podstawie przepisów przewidujących możliwość umownego wywłaszczenia. Działka nr [...], powstała w wyniku podziału z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], która w drodze umowy zawartej w dniu 18 listopada 1986 r. w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została nabyta przez Skarb Państwa na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...]. W wyniku komunalizacji nieruchomość stała się własnością gminy. W chwili umownego wywłaszczenia na nieruchomości nie znajdowały się żadne zbudowania. Był tam sad oraz pole uprawne. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 29 czerwca 2016 r. Burmistrz Miasta [...] (Burmistrz) przedstawił dokumenty, z których wynika, iż przez działkę nr [...] biegną: sieć gazowa, siec wodociągowa, dwie sieci kanalizacyjne oraz sieć energetyczna podziemna. Działka, jak wykazały oględziny, jest niezabudowana, utwardzona żwirem, w części okolona krawężnikiem. Jeśli sieci te są funkcjonalnie związane w wybudowanym osiedlem [...], składającym się z 24 bloków, to brak jest podstaw, aby uznać, że działka nr [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że ze względu na swój charakter nie służą one do obsługi działki, ale zdecydowanie większego terenu. Natomiast położenie działki w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla "[...]" wskazuje na dostarczanie mediów do tego osiedla. Cel wywłaszczenia był określony bardzo ogólnie, jako "budowa osiedla [...] w [...]", stąd traktowany musi on być relatywnie szeroko, obejmując nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale także całą infrastrukturę z nim związaną, w tym także sieci doprowadzających media (woda, gaz, energia elektryczna itd.). W tym kontekście nietrafne pozostają zarzuty skargi odnoszące się do braku realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli działka nie stała się niezbędna na cel wywłaszczenia, to nie powstaje problem jej zwrotu mimo tego, że zainstalowane na niej sieci, biegnące w ziemi, nie stanowiłyby przeszkody. Zwrot jest możliwy jedynie w sytuacji, w której byłaby ona zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że jedną z przesłanek zwrotu nieruchomości jest jej "zbędność" na cel wywłaszczenia. Staje się ona zbędna tylko i wyłącznie wtedy, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie stan takiej "zbędności" nie zachodzi mimo tego, że Gmina zamierza nieruchomość tę przeznaczyć do sprzedaży. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsze rozporządzenie nieruchomością nie ma znaczenia dla kwestii zbędności. W kontekście tych ustaleń sąd nie podzielił zarzutów podnoszonych w skardze, tak co do naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n.), skoro tak rozumiany cel wywłaszczenia został zrealizowany, jak i co do naruszeń prawa procesowego (art. 7, 77, 8, 80 k.p.a.), które wiązały się z brakami postępowania wyjaśniającego w zakresie ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., w związku z art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej : ugn), poprzez wadliwe przyjęcie przez Wojewodę, a następnie brak konwalidacji tej wady przez Sąd I instancji, iż infrastruktura znajdująca się obecnie na działce [...] świadczy o zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, a tym samym braku możliwości dokonania jej zwrotu, podczas gdy w aktach sprawy nie znajduje się potwierdzający to materiał dowodowy. Sąd I instancji nie skorygował w wyroku z 26 maja 2021 r. uchybień zaskarżonej decyzji, co z kolei stanowi naruszenie wskazanych norm dotyczących ustalania w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. poprzez nie uzupełnienie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego - pomimo złożonych w tym zakresie przez skarżącego licznych wniosków, 3. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i 3 k.p.a., wskutek którego Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na nieuzupełnienie przez Wojewodę braków w postępowaniu dowodowym przed wydaniem Decyzji. 4. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 81a § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany przez Organ I instancji i zaakceptowany w całości przez Organ II instancji, materiał dowodowy okazał się być niewystarczającym. Po uzupełnieniu materiału dowodowego wątpliwości te (już wyjaśnione) mogły natomiast przechylić szalę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji na korzyść skarżącego (gdyby natomiast wątpliwości usunąć się nie dało, zabronione byłoby rozstrzyganie ich na niekorzyść strony). Sąd I instancji bezrefleksyjnie przyjął uzasadnienie decyzji oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, a tym samym naruszył powyższe artykuły poprzez: a) niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do właściwego wyjaśnienia sprawy, a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny materiału dowodowego, świadczącego o braku realizacji celu wywłaszczenia na działce [...], b) zupełne pominięcie przez Sąd I instancji twierdzeń skarżącego dotyczących stanu nieruchomości w momencie jej wywłaszczenia, a zwłaszcza w zakresie mediów jakie doprowadzone były do działki, c) dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na pominięciu przez Sąd I Instancji, iż zarówno Organ I jak II instancji uwzględniły jedynie okoliczności przemawiające na niekorzyść skarżącego, przy jednoczesnym nieprzeprowadzeniu kompleksowego postępowania dowodowego w pozostałym zakresie. Tym samym Sad I instancji nie tylko zaakceptował naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. popełnione przez Organ I i II instancji, ale sam również dopuścił się takiego samego uchybienia (mającego zasadnicze znaczenie dla wyniku sprawy) rozstrzygając niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony, a w konsekwencji: - . naruszenie art. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ugn mającego wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż fakt istnienia na terenie działki [...] sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej oraz energetycznej jest równoznaczny z zrealizowaniem celu ) wywłaszczenia na nieruchomości, a tym samym nie podlega ona zwrotowi - nawet w części, podczas gdy cele wywłaszczenia nie zostały ustalone przez Sąd I instancji w postępowaniu. W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji w ślad za organami administracyjnymi dopuścił się obrazy przepisów postępowania wskutek czego błędnie przyjął, iż: - przez działkę [...] przebiegają: sieć wodociągowa, dwie sieci kanalizacyjne oraz sieć energetyczna, pomijając całkowicie okoliczności i czas ich powstania, - posadowienie na gruncie samej tylko podziemnej infrastruktury doprowadzającej media do sąsiednich nieruchomości może stanowić przeszkodę do dokonania zwrotu wywłaszczonej wcześniej nieruchomości, - na działce [...] doszło do realizacji celu wywłaszczenia, która mieści się w kryteriach modyfikacji celu wywłaszczenia podczas gdy: a. na nieruchomości tej realizacja celu wywłaszczenia mogła być co najwyżej rozpoczęta, a samo posadowienie na jej terenie jednej latarni, która nigdy nawet nie działała, nie sposób jest określić jako realizację jakkolwiek określonego celu wywłaszczenia, b. w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, iż posadowienie latarni, utwardzenie terenu oraz doprowadzenie mediów na działkę [...] miało jakiekolwiek powiązanie z budową osiedla "[...]" - to jest z realizacją celu wywłaszczenia, c. w aktach sprawy nie znajdują się jakiekolwiek dowody pozwalające ustalić na jakiej części działki mógł ewentualnie zostać zrealizowany cel wywłaszczenia, a tym samym i jaka część działki może obecnie podlegać zwrotowi. Mając na względzie powyższe naruszenia na podstawie art. 185.p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznani oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się uzasadnione. Na wstępie przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Skarżący kasacyjnie w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 77 k.p.a., który składa się z kilku jednostek redakcyjnych o różnej treści normatywnej. Dopiero w kolejnych punktach petitum skargi kasacyjnej (3 i 4) wskazał jako wzorzec kontroli art. 77 § 1 i § 3 k.p.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. okazały się uzasadnione w zakresie w jakim Skarżący kwestionował prawidłowość przyjęcia przez Sąd Wojewódzki za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustaleń Wojewody co do zrealizowania na spornej nieruchomości celu wywłaszczenia. Nie są one natomiast zasadne w zakresie w jakim Skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie, że nie został ustalony cel, na jaki wywłaszczona została nieruchomość. Sąd kasacyjny przypomina, że z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 lipca 2020 r. II SA/Gl 374/20 wynika, iż celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa osiedla "[...]". Analogiczne stanowisko co do celu wywłaszczenia przedstawione zostało w uzasadnieniu decyzji Wojewody, który wyjaśniał, że cel wywłaszczenia wynikał z aktu notarialnego. Ustalenie to podziela również Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko co do braku podstaw dla zwrotu nieruchomości wskazał na znajdującą się na działce infrastrukturę gazową, wodociągową, kanalizacyjną i energetyczną. Uznał, że jest ona nieodłącznym elementem osiedli mieszkaniowych. Wyjaśnił, że nieruchomość została oświetlona, utwardzona i wyłożona kostkami betonowymi, prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla byłych [...], służyła zatem wykonywaniu handlu, zaś obiekty handlowe i usługowe oraz infrastrukturę niezbędną do ich prawidłowego funkcjonowania (np. parkingi) uznać należy za elementy osiedla mieszkaniowego. Sąd Wojewódzki podzielił dokonaną przez organ ocenę stanu faktycznego uznając, że położenie działki na której znajduje się infrastruktura doprowadzająca media w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla "[...]" wskazuje, że infrastruktura owa służyła dostarczaniu mediów do osiedla. Tak dokonaną ocenę stanu faktycznego sprawy uznać należy za przedwczesną. Dowodami potwierdzającymi istnienie na spornej działce infrastruktury, to jest sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej i energetycznej są dane przekazane w tracie oględzin nieruchomości przez Burmistrza oraz informacje zawarte w opinii sporządzonej przed organem pierwszej instancji dla celów ustalenia rozliczeń w związku ze zwrotem nieruchomości. Rację ma Skarżący podkreślając, że Wojewoda uchylając decyzję Starosty i odmawiając zwrotu nieruchomości nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy infrastruktura znajdująca się na wywłaszczonej działce powstała rzeczywiście w związku z budową osiedla "[...]". Sama fakt, że działka znajduje się w pobliżu osiedla nie przesądza jeszcze, że znajdująca się na niej infrastruktura rzeczywiście była z nim powiązana. Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w protokole rozprawy administracyjnej z 29 czerwca 2019 r. połączonej z oględzinami nieruchomości zaznaczono, że fakt istnienia na działce sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej oraz energetycznej ustalono na podstawie dokumentacji przedłożonej przez pełnomocnika Burmistrza. Dokumentacja ta nie znajduje się jednak w aktach sprawy, nie można zatem ustalić istnienia związku pomiędzy infrastrukturą znajdującą się na działce a realizacją osiedla "[...]". Drugą przyczyną dla której Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany był fakt utwardzenia nawierzchni działki i wykorzystywania jej jako parkingu związanego z obiektami handlowymi. Sąd kasacyjny dostrzega, że w przywołanym już prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego w Gliwicach z 31 lipca 2020 r. II SA/Gl 374/20 wskazano, iż realizacja celu wywłaszczenia może być rozciągnięta w czasie, może też podlegać zmianom, a w postępowaniu zwrotowym może okazać się, iż jakkolwiek pierwotny cel został nie został zrealizowany, zrealizowany został innym ale mieszczący się w ogólnym celu wywłaszczenia. Wskazano również, że "wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 421/16; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2173/14, CBOS). Zatem, przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze - chodniki. Takie obiekty i tereny, mimo ogólnodostępności, stanowią część zespołu urbanistycznego określanego jako osiedle mieszkaniowe (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1519/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II SA/Lu 204/16, CBOS). Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura. Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla (wyrok WSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II SA/Łd 370/15, CBOS)." Powyższy pogląd winien jednak zostać odniesiony do materiału dowodowego, który zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku z 31 lipca 2020 r. miał został ponownie oceniony przez organ. Informacja dotycząca utwardzenia terenu w latach 90- tych i wyłożenia go kostką brukową prawdopodobnie dla urządzenia parkingu dla istniejących wtedy [...], znajdujących się w zabudowaniach byłej cegielni przedstawiona została przez Skarżącego w toku rozprawy 29 czerwca 2016 r. W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi nie ma jednak żadnych informacji pozwalających na ustalenie, kiedy owe [...] powstały, czy ich realizacja była przewidywana w ramach realizacji osiedla "[...]" czy też powstały one w związku z koniecznością zmiany zagospodarowania budynków przemysłowych. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela stanowisko o możliwości modyfikacji celu wywłaszczenia, podziela również stanowisko, że z realizacją osiedla mieszkaniowego wiąże się konieczność realizacji elementów infrastruktury innych niż tylko budynki mieszkalne, jednak czym innym jest budowa w ramach osiedla centrum handlowego a czym innym konieczność zagospodarowania odrębnych od osiedla zabudowań przemysłowych na skutek przemian gospodarczych zachodzących w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku. Końcowo przypomnieć należy, że w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1424/18 15 podkreślono, że "nie bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pozostaje fakt, że wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony na skutek pisma Burmistrza Miasta [...] z 2 marca 2016 r. nr GN.6840.3.8.2015, w którym dawny właściciel został zawiadomiony, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży działki nr [...] obr. [...] z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia i w związku z tym o możliwości zwrotu części nieruchomości za odpłatnością." Sąd kasacyjny obecnie rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że okoliczność powyższa nie została rozważona przez Wojewodę, nie odniósł się do niej również Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podsumowując uznać należy, że Sąd Wojewódzki naruszył przywołane powyżej przepisy postępowania podzielając stanowisko Wojewody co do braku podstaw do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie na niej celu wywłaszczenia. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na przyjęcie, że znajdująca się na działce infrastruktura w postaci instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej powstała w związku z realizacją osiedla [...]. Przedwczesne było również stanowisko Wojewody, co do możliwości uznania, że utwardzenie nawierzchni działki i wykorzystywanie jej jako ewentualnego parkingu dla [...] uznać można za realizację celu wywłaszczenia. Niezasadne były natomiast powyższe zarzuty w zakresie dotyczącym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 77 § 3, art. 78 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Sytuacja taka nie zaistniała w niniejszej sprawie. Artykuł 77 § 3 k.p.a. nie był stosowany przez organ drugiej instancji, nie można zatem stawiać Sądowi pierwszej instancji zarzutu, że nie dostrzegł jego naruszenia przez Wojewodę. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący nie wyjaśnia, jakie to zgłoszone przez niego w toku postępowania administracyjnego wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione przez Wojewodę. Jeżeli chodzi o naruszenie art. 81a § 1 k.p.a., to przypomnieć należy, że przepisu tego nie stosuje się jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach lub wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich (art. 81a § 2 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie stroną jest nie tylko Skarżący ale i obecny właściciel nieruchomości czyli Gmina. Niezasadny był zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c. poprzez nie uzupełnienie przez Sąd I instancji postępowania dowodowego - pomimo złożonych w tym zakresie wniosków skarżącego. Skarżący w skardze zawarł wnioski o zobowiązanie organu do przedłożenia wskazanych przez niego informacji i dokumentów. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. mogło więc mieć wyłącznie charakter uzupełniający, nie zaś zmierzający do przeprowadzenia postępowania dowodowego na celu ustalenie, czy rzeczywiście infrastruktura posadowiona na nieruchomości powiązana była z budowlą osiedla "[...]". Zgłoszone przez Skarżącego wnioski wykraczały zatem poza zakres postępowania dowodowego, które mogło być przeprowadzone przez sąd administracyjny. Rolą Sądu Wojewódzkiego nie było zgromadzenie całej dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości – jego zadaniem było zbadanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu nie zaś prowadzenie, niejako za organ, postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie podstawowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Skarżący w zarzucie objętym punktem 5 petitum skargi kasacyjnej, zarzucał Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że fakt istnienia na terenie działki sieci gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej oraz energetycznej jest równoznaczny ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia, który nie został ustalony przez Sąd. Jak już wskazano, wbrew stanowisku Skarżącego organy i Sąd pierwszej instancji ustalili, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla "[...]". Rzeczywiście, nie ustalono natomiast ani okoliczności, ani czasu zrealizowania instalacji znajdujących się na nieruchomości, co pozwoliłoby na ustalenie, czy posadowienie na działce infrastruktury miało związek z realizacją osiedla. Oznacza to, że przedwcześnie uznano, że cel wywłaszczenia został zrealizowany co skutkowało odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślał, że nawet posadowienie na działce infrastruktury związanej z realizacją osiedla nie może przesądzać o braku podstaw do zwrotu nieruchomości. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu Sąd kasacyjny wskazuje, że w uzasadnieniu wydanego w sprawie prawomocnego wyroku z 31 lipca 2020 r. wskazano, że "Osiedle mieszkaniowe to nie tylko obiekty przeznaczone dla mieszkania, ale też obiekty towarzyszące, np. handlowe i cała z tym związana infrastruktura. Jakkolwiek budowa infrastruktury technicznej podziemnej nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, niemniej jednak, jeżeli jest ona nierozerwalnie związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla". Przedstawiona w powyższym wyroku ocena prawna wiąże zarówno organy jak i sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zatem w tym zakresie zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. uznać należy za niezasadny. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że Skarżący nie sprecyzował konkretnej jednostki redakcyjnej art. 137 u.g.n., która miała zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji. Jednak odwołanie się do art. 136 ust. 1 u.g.n. pozwoliło na odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w zakresie możliwości uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w razie posadowienia na działce infrastruktury nierozerwalnie związanej z obsługą osiedla mieszkaniowego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda dokona ponownej oceny i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, celem ustalenia czy infrastruktura znajdująca się na działce zrealizowana została w związku z budową osiedla "[...]" oraz celem ustalenia, czy utwardzenie nawierzchni spornej działki może być uznane za realizację celu wywłaszczenia, to jest czy budowa [...] pozostawała w związku z realizacją osiedla. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.