I SA/Wa 2516/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 21 września 2020 r. nr DLI.-VI.7615.335.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C. i L. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina M., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją nr [...] Wojewody L. z dnia [...] lipca 2019 r., nr: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...], ode. koniec obwodnicy K.- węzeł "[...] ": część nr 2: ode. realizacyjny obwodnica m. J. (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - węzeł "[...] " obecnie "[...] " z węzłami) długość ok. 7 km". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zaś stała się ostateczna w dniu 12 sierpnia 2019 r. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej byli M. C. i L. C. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. C. i L. C.. W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez strony kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołujących przyjęte przez biegłą nieruchomości do porównania nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżący wskazali, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ były także przedmiotem badania przez rzeczoznawcę powołanego przez stronę, jednak z uwagi na przeznaczenie inne niż drogowe zostały one odrzucone (poza jedną). Zdaniem skarżących znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, że biegły rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P. D. w oparciu o grunty drogowe. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C. i J. C. utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie M., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r" sporządzony na zlecenie Wojewody L. przez rzeczoznawcę majątkowego A. B. (uprawnienia nr [...]). Minister wskazał, że opisując przedmiotową nieruchomość autorka operatu wskazała, że położona jest około 600 m na południe od drogi wojewódzkiej nr [...], około 3 km na południowy wschód od M. i około 4 km od J.. Sąsiedztwo nieruchomości stanowiły tereny niezabudowane oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Ww. działka nie posiadała dojazdu do drogi jak i uzbrojenia ternu w sieci infrastruktury technicznej. Przedmiotowa działka, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, stanowiła grunt użytkowany rolniczo. W niniejszej sprawie autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr III/25/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe oraz gruntów rolnych, dokonana przez biegłą, wykazała, że ceny gruntów rolnych są niższe od cen gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegła określiła wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości drogowych na terenie powiatu [...] w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na teren południowej części województwa [...]. W wyniku analizy wyodrębniono kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami dotyczącymi działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe. Ceny gruntów drogowych na analizowanym obszarze, dotyczące nieruchomości położonych w miejscowościach wiejskich, w gminach nie graniczących z miastem wojewódzkim, położone wśród terenów rolnych, leśnych oraz o niskim i średnim stopniu zagospodarowania, kształtowały się od ok. 9,00 zł/m2 do ok. 12,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 4 nieruchomości możliwie najbardziej podobnych z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2, z obszaru powiatów: l., b., k. i t.. Po przeprowadzonej analizie biegła stwierdziła stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizowała ich trendem czasowym. Biegła ustaliła, że na ceny nieruchomości podobnych największy wpływ mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: położenie ogólne nieruchomości (waga 50%) oraz lokalizacja szczegółowa, otoczenie nieruchomości i otoczenie (waga 50%). Na str. 15 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 14-15 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 10,55 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na [...] zł. Minister podkreślił ponadto, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wskazano, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Minister rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] września 2019 r., wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Podkreślono, że opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. Niezależnie od powyższego wskazano, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Natomiast art. 80 k.p.a., wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (je9° inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Mając powyższe na względzie wskazano, że organ odwoławczy nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D.(nr uprawnień [...]). Rzeczoznawca majątkowy P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w południowo wschodniej części miasta M., w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz rozproszonej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Droga krajowa nr [...] znajduje się w odległości około 500 m w kierunku północno wschodnim od wycenianej nieruchomości. Działka była użytkowana rolniczo, bez części składowych. Badając przeznaczenie planistyczne działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr III/25/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja ogólna (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 2 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Zdaniem organu ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działki nr [...]. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze, że ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Wskazano, że wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podkreślono, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 4 km od J. oraz 21 km od K., tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo-usługową oraz usługową, natomiast otoczenie przedmiotowej nieruchomości to tereny rolne oraz tereny zabudowane rozproszoną zabudową jednorodzinną i zagrodową. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Zdaniem Ministra trudno dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i nr 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14, - na marginesie wskazać należy, iż obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań -, osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Podkreślono również, że co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Bowiem tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie logicznego rozumowania rzeczoznawcy może stanowić dowód dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Mając powyże na względzie podkreślono, że lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronie 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego. Zestawienie przedstawionych informacji pozwoliło organowi na zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. W ocenie Ministra, Wojewoda L. prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Ministra sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. B. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. opinii. Natomiast opinia P. D. poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg omówionych wyżej nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody L.. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r. wnieśli L. C. i M. C., zarzucając jej naruszenie prawa procesowego: 1. art. 6 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: - wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, - uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna; - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego; 2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: - niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii rzeczoznawców, - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, - powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, - pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D., co doprowadziło do przyjęcia: - - że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszustkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich; - wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora; - wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii. 3. art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, - powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, - bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D., - odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości. 4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Pana P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 154 ust. 1.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm., w dalszej części u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207. poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania; 2. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1. 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody L. z [...] czerwca 2020 r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość – działkę nr [...] o powierzchni [...] ha w wysokości [...] zł na rzecz M. i L. małżonków C.. Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z [...] września 2019r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. B.. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są bezzasadne. Zatem odnosząc się do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, użytkowana rolniczo, bez części składowych. Działka nr [...] leży w otoczeniu gruntów niezabudowanych i przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej w oparciu o ostateczna decyzję Wojewody L. nr [...] z [...] lipca 2019 r. ([...]). Biegła wskazała, że na dzień wydania ww. decyzji nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązującym dokumentem planistycznym jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., w którym przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenach obszarów rolniczych, oznaczonych symbolem RP. Aktualny sposób użytkowania działki – uprawy polowe nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia - pod drogę, wobec tego dla potrzeb wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe", bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art.134 ust.1-3 u.g.n.). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe oraz pod drogi uwzględniając zasadę korzyści, bowiem ceny nieruchomości przeznaczonych pod uprawy polowe zawierały się w przedziale 0,55 – 7,12 zł. za metr kwadratowy, natomiast ceny nieruchomości drogowych położonych na terenach rolnych zawierają się w przedziale od 9 – 12 zł. za metr kwadratowy. Zatem biegła stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie biegła ustaliła zbiór transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielonych z terenów rolnych na terenie rynku regionalnego, obejmującego powiaty k., l., b. i t.. Biegła uwzględniła w szczególności dwie cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych; położenie ogólne (50%) i otoczenie nieruchomości – w aspekcie usytuowania względem miast powiatowych oraz lokalizację szczegółową (50%) i otoczenie nieruchomości z uwzględnieniem lokalizacji względem dróg oraz stan zagospodarowania lub przeznaczenia otoczenia. Biegła poza operatem złożyła do akt sprawy administracyjnej wyjaśnienia dotyczące sposobu doboru nieruchomości, określiła ich cechy, atrybuty i podniosła, że przyjęła do porównań nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej. Podstawowym czynnikiem cenotwórczym dla nieruchomości jest lokalizacja, tj. im dalej od centrum miejscowości tym słabsza infrastruktura, trudniejsza komunikacja i dostępność wszelkich usług, a zatem i niższe ceny nieruchomości. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a zakresem badania objęła rynek szerszy niż powiat janowski z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi. Biegła wyodrębniła kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami dotyczącymi działek niezabudowanych przeznaczonych na cele drogowe i w rezultacie wyłoniła do wyceny 4 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego 9,08 – 11,88 zł. za metr kwadratowy. Biegła wskazała, że sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości stanowiły tereny niezabudowane oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, a wyceniana działka nie posiadała dojazdu do drogi jak i uzbrojenia terenu w sieci infrastruktury drogowej i stanowiła grunt użytkowany rolniczo. Analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, biegła wyodrębniła skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. Po uwzględnieniu czynników krygujących, wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł. Jeżeli chodzi o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego doboru przez biegłą transakcji nieruchomościami podobnymi - gruntami drogowymi. Należy zważyć, co prawidłowo podnoszą organy, że wyceniana nieruchomość leży około 4 km. od J. i 21 km. od K., stąd istotny jest prawidłowy dobór nieruchomości podobnych, co zdaniem Sądu poprawnie wykonała biegła. Tym niemniej organy dokonały szczegółowej analizy i oceny załączonego do akt sprawy przez skarżącego operatu rzeczoznawcy P. D., dowodząc, że zawiera on nieścisłości dyskwalifikujące poprawność jego sporządzenia. W ww. operacie rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości na terenie miast, w terenie zabudowanym, zagospodarowanym, z zabudową mieszkaniową i usługową, a więc z cechami i lokalizacją odmiennymi od wycenianej nieruchomości. Z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę P. D. nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. W konsekwencji w ocenie Sądu prawidłowo w operacie szacunkowym, w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny, ujęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w lokalizacji i otoczeniu podobnym do położenia i otoczenia wycenianej działki. Zatem nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, że biegła w operacie nie uzasadniła przyjęcia takiego, a nie innego materiału porównawczego. Biegła, jak wskazano już wyżej, scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Wojewoda L. występował do rzeczoznawcy majątkowej o wyjaśnienie zarzutów właścicieli nieruchomości przedstawionych w piśmie z [...] stycznia 2020 r., na które to zarzuty biegła udzieliła wyczerpujących odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2020 r. Reasumując należy stwierdzić, że biegła prawidłowo zastosowała w sprawie przepis § 36 ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, czyli takim, jak działka wyceniana, znajdujące się w podobnej ogólnej i szczegółowej lokalizacji i podobnym do wycenianej działki otoczeniu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżących, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2020 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że operaty, które sporządzone zostały na potrzeby innych postępowań administracyjnych nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, odnoszą się bowiem do określonej szczegółowo w operacie nieruchomości, charakteryzującej się wyszczególnionymi w nim cechami i lokalizacją. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.