VII SA/Wa 2639/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Jóźwiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2023 r. znak DOR.7200.2.2023.KAL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia 1 września 2023 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej: "WINB" lub "organ I instancji") z dnia 6 kwietnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: "PINB") z dnia z dnia 21 lutego 2023 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 21 czerwca 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego (letniskowego) przy ul. [...] w S. dz. nr [...] obręb [...], na skutek zawiadomienia złożonego w dniu 28 maja 2021 r. przez współwłaściciela tej nieruchomości – R. P.. W dniu 30 czerwca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę dotyczącą rozbudowy ww. domku letniskowego, w trakcie której A. P. - brat R. P. – drugi ze współwłaścicieli tej nieruchomości (dalej: "skarżący") oświadczył, że dokonał nadbudowy istniejącego budynku mieszkalno-letniskowego. Roboty budowlane z tym związane wykonane zostały w 2020 r., bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Skarżący dodał, iż z uwagi na pandemię i narodziny bliźniaków rozpoczął prace budowlane, gdyż zmusiła go do tego sytuacja rodzinna. Obiekt jest zaopatrzony w wodę, energię elektryczną i szambo. Wymiary nadbudowy 10,05 m x 6,27 m i wysokość 3,5 m. Konstrukcja drewniana szkieletowa, dach dwuspadowy kryty blachą trapezową. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. PINB nakazał skarżącemu, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji rozbudowy ww. budynku mieszkalnego, jednocześnie informując o możliwości złożenia wniosku o legalizację rozbudowy obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji legalizującej wykonaną rozbudowę obiektu i zasadach jej obliczania. Pismem z dnia 25 sierpnia 2021 r. A. P. wniósł do PINB o "wstrzymanie działań" do czasu zniesienia współwłasności nieruchomości gruntowej. PINB, postanowieniem z dnia 1 września 2021 r., zawiesił prowadzone postępowanie. ' Następnie w związku z brakiem informacji o przebiegu postępowania sądowego oraz obawami współwłaściciela nieruchomości R. P. co do stanu technicznego obiektu, PINB, postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r., podjął postępowanie. Pismem z dnia 24 maja 2022 r. A. P. złożył "wniosek o wznowienie legalizacji samowoli budowlanej". Postanowieniem z dnia 27 maja 2022 r. PINB nakazał A. P. przedłożenie dokumentów dotyczących legalizacji rozbudowy budynku mieszkalnego, o których mowa w art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w terminie do dnia 30 grudnia 2022 r. W związku z niewywiązaniem się przez A. P. z obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, PINB, decyzją z dnia 21 lutego 2023 r., na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowej rozbudowy. Pismem z dnia 6 marca 2023 r. skarżący wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Pismem z dnia 5 maja 2023 r. skarżący złożył do GINB wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu swojego wniosku A. P. powołał się na trudną sytuację rodzinną, konflikt z bratem, który zgłosił wykonaną przez niego samowolę budowlaną, przez co utrudnia mu zamieszkiwanie na terenie tej nieruchomości, a także proces sądowy o zniesienie współwłasności. Podał, że budynek został rozbudowany o wszystkie wymogi budowlane, a uchylenie obu decyzji i uznanie roszczeń kierowanych do organów nadzoru budowalnego jako bezzasadnych, jest niezbędne jako postępowanie rażąco sprzeczne z art. 5 Kodeksu cywilnego. Przywołał ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 lipca 2007 r. sygn. akt: Sk 61/06 dotyczący rodzicielstwa, w którym jak podał - TK stwierdził, że prawo do ochrony prawnej życia rodzinnego obejmuje ochronę praw rodziców jako osób odpowiedzialnych za wychowanie swoich dzieci, przy szczególnym uwzględnieniu dobra dziecka, jako wartości o podstawowym znaczeniu konstytucyjnym. GINB decyzją z dnia 1 września 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że kontrolowana rozbudowa budynku mieszkalnego wykonana została przez A. P. w warunkach samowoli budowlanej, bez wcześniejszego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Analizując zgromadzony materiał dowodowy oraz wydane w sprawie decyzje organ uznał, że prawidłowo został wdrożony tryb postępowania legalizacyjnego dla obiektu rozbudowanego (nadbudowanego) bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast nakaz rozbiórki obiektu budowlanego stanowi konsekwencję jego wykonania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz niezłożenia dokumentów legalizacyjnych zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 27 maja 2022 r. Zdaniem GINB nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, gdyż przed jego orzeczeniem, organ nadzoru budowlanego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego daje możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego po wcześniejszym zgłoszeniu chęci legalizacji. Zalegalizowanie samowoli budowlanej może nastąpić dopiero po pozytywnie zakończonej weryfikacji przedłożonych przez dokumentów i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Natomiast kiedy w sprawie bezskutecznie upłynął termin na złożenie dokumentów dotyczących legalizacji, o którym skarżący był poinformowany w wydanym postanowieniu, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do orzeczenia w trybie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego o rozbiórce. W skardze z dnia 6 października 2023 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata - podniósł naruszenie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu, tj. faktyczne utrzymanie w mocy decyzji WINB z dnia 6 kwietnia 2023 r. pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji, b) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji merytorycznych argumentów, które przemawiałyby za odmową stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 6 kwietnia 2023 r., c) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia stanowiska organu zgodnie z obowiązującymi wymogami, a w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu skargi A.P. przedstawił argumenty, które jego zdaniem mają przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów, jednocześnie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GINB z dnia 1 września 2023 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; umorzenie postępowania administracyjnego odwoławczego; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 listopada 2023 r. GINB wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt kopię wydruku fragmentu rozmowy na komunikatorze internetowym pomiędzy skarżącym a jego bratem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji Ministra, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia 1 września 2023 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia 6 kwietnia 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia 21 lutego 2023 r. nakazującej rozbiórkę domku letniskowego, którego współwłaścicielem jest skarżący. Powyższa decyzja wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów kontroli decyzji ostatecznych, tj. w trybie stwierdzenia nieważności, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozstrzyga on natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia jednej z wad określonych w tym przepisie, tj. w sytuacji gdy decyzja: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, przy czym we wskazanym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu. W przedmiotowej sprawie skarżący w złożonej przez siebie skardze nie wskazał, z jakim to – jego zdaniem – przepisem prawa powszechnie obowiązującego ma być niezgodna skarżona decyzja WINB z dnia 6 kwietnia 2023 r., a wątpliwości tych nie rozwiał podczas rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego. Dlatego też, w ocenie Sądu, należy przyjąć – za złożonym przez niego wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji - iż jego zdaniem, decyzja WINB z dnia 6 kwietnia 2023 r. narusza przepis art. 5 Kodeksu cywilnego, a co z tym idzie – zarzut ten mieści się w zakresie kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnych określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, należy podkreślić, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r. II SA/Rz1089/23). Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" określana jest natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., II OSK 1200/22). Wskazać także należy, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że powinna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szeroka wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r., VII SA/Wa 2259/21, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2023 r., VII SA/Wa 758/23). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak słusznie podniósł GINB w myśl art. 48b ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zgodnie zaś z art. 49e pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę prawną nałożonego na skarżącego obowiązku, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce. Również w orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 49e Prawa budowlanego ma charakter związany. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Przy czym złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu Jeżeli zatem strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 października 2023 r. II SA/Op 152/23). Wbrew zaś zarzutom skarżącego organ nie naruszył i nie mógł naruszyć przepisu art. 5 Kodeksu cywilnego, gdyż kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 Kodeksu cywilnego) natomiast organy nadzoru budowlanego nie działały wobec skarżącego w ramach stosunku cywilnoprawnego a w ramach stosunku administracyjnoprawnego, co czyni, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bezzasadnym. Niczego w sprawie nie zmienia także przedstawiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przed Sądem wydruk zrzutu ekranu rozmowy na komunikatorze internetowym pomiędzy skarżącym a jego bratem. Wydruk ten nie stanowi jakiegokolwiek dowodu nieprawidłowego działania organu, a jedynie obrazuje istniejący pomiędzy braćmi nierozwiązany dotychczas konflikt, którego skutkiem są problemy skarżącego z zapewnieniem sobie i swojej rodzinie nieruchomości, w której mógłby zamieszkiwać. Spory rodzinne pozostają jednak poza jakąkolwiek kognicją sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania. Decyzja nie dotyczy też sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji powyższego, niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i dokonując jego oceny GINB nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, opierając się na tym materiale dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i wydał właściwe rozstrzygnięcia, a następnie je uzasadnił zgodne z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.