I SAB/Op 110/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Głubczyc w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Głubczyc do rozpoznania wniosku D. D. z dnia 23 lipca 2024 r., 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) dalej idącą skargę oddala, 5) zasądza od Burmistrza Głubczyc na rzecz skarżącej D. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. D. (dalej jako: "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Głubczyc w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca pismem 23 lipca 2024 r. skierowała do Burmistrza Głubczyc (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Kompletna/cała korespondencja prowadzona pomiędzy sołtysem wsi Klisino p. D. P. a gminą / urzędem miejskim / radą miejską Głubczyce od dnia objęcia stanowiska sołtysa do dnia odpowiedzi." Skarżąca wniosła o przekazanie informacji w formie dokumentów zeskanowanych, kserokopii, zdjęć na adres mailowy: [...]. Wniosek wpłynął do organu 23 lipca 2024 r. Organ nie udzielił skarżącej odpowiedzi w ustawowym terminie na powyższe zapytanie. Pismem z dnia 16 sierpnia 2024 r. (doręczonym w dniu 4 września 2024 r.) organ wezwał skarżącą do doprecyzowania wniosku oraz, z uwagi na konieczność przetworzenia posiadanych danych, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 z późn. zm. - dalej jako: "udip") do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego dla udzielenia wskazanej we wniosku informacji, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W piśmie 16 września 2024 r. wskazała skarżąca, jakich dokumentów żąda oraz przedstawiła następujące uzasadnienie wniosku: "brak transparentności i jawności działań". Pismem z dnia 30 września 2024 r. organ wyznaczył nowy termin udostępnienia informacji, tj. do dnia 15 listopada 2024 r. Pismem z dnia 25 października 2024 r. skarżąca złożyła skargę na nieudostępnienie przez organ informacji publicznej w terminie, wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zasądzenie grzywny w wysokości 2 000 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Trzema wiadomościami wysłanymi w dniu 31 października 2024 r. drogą elektroniczną na adres: [...] organ przekazał skarżącej skany posiadanych dokumentów w zakresie wyznaczonym treścią pisma z 16 września 2024 r., a dotyczącymi aktywności sołtysa. W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 4 listopada 2024 r.) organ wniósł o umorzenie postępowania w związku z faktem udostępnienia informacji publicznej w dniu 31 października 2024 r., niezasądzanie grzywny i nieobciążanie kosztami postępowania. Skarżąca, w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie podważyła treści odpowiedzi udzielonej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a ppsa, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 ppsa, gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej środkiem zaskarżenia. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 udip). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd bada obie ww. kwestie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ (tu: Burmistrz Głubczyc) jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dalszej kolejności ustalenia przez Sąd wymagało to, czy objęta żądaniem skarżącej informacja posiada walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy z udip W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 udip, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 udip) Mając na uwadze powyższe – w ocenie Sądu – niewątpliwie informacja, której skarżąca domagała się w swym wniosku, jest informacją publiczną. Skarżąca wnosiła bowiem o informację dotyczącą: protokołów zebrań wiejskich, protokołów zebrań rady sołeckiej, uchwał zebrań wiejskich, wniosków dot. budżetu sołeckiego, wniosków dot. Marszałkowskiej Inicjatywy Sołeckiej, sprawozdań z działalności sołectwa, wniosków o zgodę na organizowanie sołeckich imprez, korespondencji pomiędzy sołtysem a gminą, protokołów podpisanych przez sołtysa, pisemnych projektów zgłaszanych przez sołtysa. Treść dokumentów wytworzonych wskutek działań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego, a więc organów jednostki pomocniczej gminy (art. 5 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) w ramach powierzonych im zadań i kompetencji należy do zakresu danych publicznych z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 udip) organ tłumaczył tym, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był nieprecyzyjny i że z tego powodu wezwał skarżącą do jego sprecyzowania. Sąd dostrzega, że wniosek skarżącej wpłynął do organu w dniu 23 lipca 2024 r. Organ udzielił zaś odpowiedzi dopiero po wywiedzeniu skargi na bezczynność organ i po jej otrzymaniu w dniu 25 października 2024 r. W dniu 31 października 2024 r. przesłał skarżącej żądaną informację na adres poczty elektronicznej. Powyższym ustaleniom skarżąca nie zaprzeczyła. W efekcie dopiero w dacie 31 października 2024 r. stan bezczynności ustał. W sprawie nie miał zastosowania przy tym art. 13 ust. 2 udip, zgodnie z którym: jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ nie skorzystał z tego przepisu. Nie wyznaczył stronie nowego terminu załatwienia sprawy z jej wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. i nie podał przyczyn zwłoki. Organ obowiązywał zatem termin podstawowy ustawowy (14 dni), który bezskutecznie minął z dniem 6 sierpnia 2024 r. (wtorek). W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że wniosek skarżącej był nieprecyzyjny i ogólny, co uniemożliwiało jego załatwienie, oraz że żądana informacja jest przetworzoną, co wymagało od skarżącej wykazania spełnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, to jest – że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Takie stanowisko organ sformułował w piśmie z dnia 16 sierpnia 2024 r. Sąd podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd prawny, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może żądać od niego sprecyzowania lub uzupełnienia żądania. W tym zakresie nie stosuje się bowiem art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 udip Tak więc w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niejasny, zawiły lub wychodzi poza zakres uprawnień statuowanych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, że nie dotyczy on informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13) wskazał, że nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony zakres żądania. Jeśli więc organ uznał, że wniosek jest nieprecyzyjny, powinien powstrzymać się od żądania sprecyzowania wniosku w tym zakresie i poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Sąd dokonał analizy wniosku z dnia 23 lipca 2024 r. i ustalił, że z sytuacją nieprecyzyjnego wniosku, który nie może zostać rozpoznany, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek z dnia 23 lipca 2024 r. jest bowiem zasadniczo jasny. Wskazuje podmiot i przedmiot wniosku. Nie ma wątpliwości, że zawiera on żądanie udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej oficjalnej korespondencji sołtysa kierowanej do organów gminy. Wniosek ten został następnie (w piśmie skarżącej z dnia 16 września 2024 r.) doprecyzowany i ograniczony wskutek wezwania organu z 16 sierpnia 2024 r. Jednak nawet w pierwotnej formie nie pozostawiał wątpliwości co do zakresu żądanych dokumentów, wyznaczonego aktywnością sołtysa, jako organu wykonawczego sołectwa, w relacjach z organami gminy. Organ mógł więc odpowiedzieć na tak sformułowany wniosek. Nie wymagało to szczególnego nakładu sił czy środków mając na uwadze także to, że skarżąca we wniosku udostępniła także adres poczty elektronicznej. Oczywiście bezpodstawne było żądanie organu wystosowane do skarżącej dotyczące wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu jej żądanej informacji publicznej. Wystarczy w tym zakresie wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 udip od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje co prawda w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip tzw. informację przetworzoną, ale od początku taka kwalifikacja wniosku skarżącej była wadliwa. Potwierdza to treść udostępnionych w dniu 31 października 2024 r. dokumentów, jak i to, że informację organ udostępnił pomimo tylko pozornego wyjaśnienia przez skarżącą spełnienia przesłanki udzielenia informacji przetworzonej (czyli szczególnej istotności dla interesu publicznego), a sprowadzającego się do stwierdzenia skarżącej, że przetworzenie jest wymagane z uwagi na "brak transparentności i jawności działań". Za wystarczające uzasadnienie przetworzenia informacji nie można byłoby uznać tak lakonicznego wyjaśnienia skarżącej zawartego w piśmie z dnia 16 września 2024 r. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przekazane dokumenty nie były informacją nową i nie wymagały specjalnego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych. Udostępnione zostały skany dokumentów (bez ich anonimizacji), odpowiednio do sprecyzowanej następczo treści wniosku. Ich forma i treść tylko potwierdzają, że były to informacje proste. Nie wymagały one gromadzenia i udostępnienie tak pracochłonnego, że z uwagi na ilość udostępnianych informacji prostych, organ mógł kwalifikować żądaną informację za przetworzoną. Nie budziło też wątpliwości Sądu, że odpowiedź przekazana skarżącej stanowiła prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, czemu skarżąca nie zaprzeczyła. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa – o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie sprawy przez podmiot zobowiązany w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wyłącza możliwość zobowiązania tego podmiotu do dokonania tej czynności, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy w dniu orzekania. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa) i to, mimo że organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącą formie (pkt 2 sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a ppsa Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawił złej woli ani lekceważenia strony. Nie można zatem dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania, tym bardziej że sama skarżąca nie wniosła o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Oceniając tę okoliczność, Sąd wziął też pod uwagę fakt, że organ udostępnił żądaną informacje niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność, czego skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie negowała. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa Sąd oddalił dalej idącą skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. Z akt sprawy nie wynika i nie wnosiła też o to skarżąca, by uzasadnione było przyznanie sumy pieniężnej. Natomiast o kosztach postępowania w pkt 5 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Na zasądzone koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł. W myśl art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.