II SA/Bd 594/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. sygn. akt [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. nad N. ("PPIS") po rozpatrzeniu sprzeciwu skarżącego W. Ł., prowadzącego działalność pod firmą: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [...], ul. gen. J. H. 3, [...], postanowił kontynuować czynności kontrolne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. przedstawiciele PPIS, zgodnie z upoważnieniem do kontroli nr [...], udali się pod adres ww. przedsiębiorstwa skarżącego celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej sprawdzającej wykonanie nakazów decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. (dotyczących oznakowania produktu oraz dostosowania na stronach internetowych treści reklamy i prezentacji produktu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego). W trakcie kontroli, jak wskazał organ, pracownicy PPIS zostali powiadomieni telefonicznie o wpłynięciu sprzeciwu W. Ł. do organu, w związku z czym wstrzymano czynności kontrolne. We wniesionym sprzeciwie skarżący zarzucił naruszenie obowiązku zawiadomienia o planowanej kontroli sprawdzającej, co jednocześnie uniemożliwia przygotowanie dokumentów żądanych przez organ. Podniesione w sprzeciwie zarzuty PPIS uznał za niezasadne, wskazując na treść art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (dalej powoływane jako: "rozporządzenie 2917/625") i podnosząc, że jedynym dokumentem niezbędnym do przeprowadzenia kontroli była etykieta produktu, którą skarżący wręczył przedstawicielom organu w trakcie kontroli. Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie z dnia [...] maja 2024 r. (wpływ do organu I instancji: [...] maja 2024 r.), w którym domagając się uchylenia postanowienia PPIS i odstąpienia od czynności kontrolnych, zarzucił naruszenie: - art. 48 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236, dalej jako "pp") w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416, dalej jako "upis") poprzez brak zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli; - art. 37 ust. 2 upis poprzez pominięcie, że stanowi on lex specialis w stosunku do rozporządzenia PE i Rady 2017/625. W następstwie rozpoznania ww. zażalenia Inspektor Sanitarny ("PWIS"), postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. znak sprawy: [...], wydanym na podstawie art. 59 ust. 9 pkt 1 pp, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wyjaśnił, że brak konieczności zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli wynika z art. 48 ust. 11 pkt 1 pp oraz z art. 9 ust. 4 rozporządzenia nr 2017/625. Podkreślił jednocześnie, że na wspomniany art. 48 ust. 11 pkt 1 pp powołano się również w upoważnieniu do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 upis, PWIS wyjaśnił, że organ biorąc pod uwagę przedmiot kontroli, tj. bezpieczeństwo żywności, a więc materię regulowaną przez przepisy rozporządzenia 2017/625, prawidłowo zastosował przepis zawarty w rozdziale 5 pp – tj. art. 48 ust. 11 pkt 1 pp, umożliwiający zrealizowanie kontroli bez wcześniejszego uprzedzenia. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 48 ust. 1 pp poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli podczas gdy kontrola nie miała zostać przeprowadzona na podstawie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej; - art. 6 kpa w zw. z art. 59 ust. 9 pp poprzez nierozpoznanie zażalenia skarżącego w terminie, co jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wskazał, że organ nie zawiadomił przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli pomimo, iż kontrola była planowana i miała na celu sprawdzenie realizacji wytycznych wynikających z decyzji. Podniósł również, że zażalenie złożone zostało przez skarżącego w dniu [...] maja 2024 r., a rozpoznane [...] maja 2024 r., tj. nie po upływie 7 dni od dnia jego wniesienia, a niemalże 3 tygodni, co z mocy prawa równoznaczne jest z odstąpieniem od czynności kontrolnych. Powołał się również na orzeczenie sądu administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że niedopuszczalnym jest by termin wynikający z art. 59 ust. 9 pp był liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu dotyczącego art. 48 ust. 1 pp podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, a zarzut naruszenia art. 59 ust. 9 pp, uznał za niezasadny. Wyjaśnił przy tym, że zażalenie na postanowienie organu I instancji wpłynęło do PPIS w dniu [...] maja 2024 r., a następnie nadano je do organu II instancji za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu [...] maja 2024 r. Wobec tego, jak wskazał, organ I instancji dochował 7-dniowego terminu na przekazanie zażalenia do organu odwoławczego. Przy czym, jak podkreślił PWIS, zgodnie z orzecznictwem, termin o którym mowa w art. 59 ust. 9 pp zaczyna swój bieg w dacie wpływu do organu odwoławczego, tj. wówczas gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. Podsumowując PWIS wskazał, że otrzymał zażalenie w dniu [...] maja 2024 r., a zatem dochował terminu wydając postanowienie w dniu [...] maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie PWIS wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie PPIS o kontynuowaniu czynności kontrolnych, którym PPIS rozpatrzył sprzeciw złożony przez skarżącego na podstawie art. 59 ust. 1 pp. Sporne w sprawie były dwie kwestie, a mianowicie, czy organ przed przystąpieniem do kontroli był zobowiązany do zawiadomienia o powyższym skarżącego (zgodnie z powoływanym przez skarżącego art. 48 ust. 1 pp) oraz czy wniesione w sprawie zażalenie skarżącego rozpoznane zostało przez właściwy organ w terminie zakreślonym przez treść art. 59 ust. 9 pp, tj. 7 dni od dnia jego wniesienia . Oceniając pierwszy z zarzutów Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Co prawda, zgodnie z art. 48 ust. 1 pp – na który powołuje się skarżący - organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Jednak jak stanowi ust. 11 pkt 1 wskazanego artykułu, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 zd. pierwsze rozporządzenia 2017/625 kontrole urzędowe prowadzone są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć, i odpowiednio uzasadnione. Przy czym, w myśl art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/625 - rozporządzenie ma zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością. Zestawiając treść ww. przepisów, stwierdzić należy, że niewątpliwie przedmiotowa kontrola służyła celom wskazanym w cyt. art. 1 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 2017/625. Przedmiotowa kontrola dotyczyła bowiem sprawdzenia wykonania nakazów zawartych w decyzji PPIS nr [...] z dnia [...].12.2023 r. w zakresie oznakowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego wskazanego produktu oraz dostosowania na stronach internetowych treści reklamy i prezentacji wskazanego produktu do obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Decyzja ta wydana została na podstawie bezpośrednio stosowanych i wskazanych szczegółowo w postawie prawnej decyzji - przepisów prawa Unii Europejskiej z obszaru żywności i bezpieczeństwa żywności, a jej rozstrzygnięcie wynikało z niespełnienia wymogów określonych w tych regulacjach. W efekcie więc przedmiotowa kontrola, poprzez realizację celu jakim było sprawdzenie wykonania nakazów zawartych we wskazanej decyzji, dotyczyła obszaru żywności i bezpieczeństwa żywności oraz kwestii respektowania unijnych regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie. Tym samym organ nie był zobowiązany, zgodnie z art. 48b ust. 11 pkt 1 pp, do zawiadamiania skarżącego o zamiarze wszczęcia kontroli, a zatem powyższy zarzut skargi nie był zasadny. Jednocześnie należy podkreślić, że w upoważnieniu nr [...] do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli wskazano jako podstawę prawną kontroli art. 48b ust. 11 pkt 1 pp oraz określono zakres kontroli poprzez określenie, że dotyczy ona sprawdzenia wykonania nakazów zawartych w decyzji PPIS nr [...] z dnia [...].12.2023 r. Drugiego z zarzutów, dotyczącego terminowości rozpoznania zażalenia przez PWIS, Sąd również nie uwzględnił, uznając go za bezpodstawny. Wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 pp na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 pp nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 pp do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 kpa. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 pp, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 kpa w związku z art. 144 kpa. Zgodnie z art. 133 kpa organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132 kpa. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 kpa, we wskazanym terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 pp, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 pp. Wyżej wymienione stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1790/19 i zasługuje ono na pełną aprobatę również w niniejszej sprawie. Ponadto stanowisko zbieżne było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. np. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10). W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem PPIS (wynikająca z koperty data nadania poprzez operatora pocztowego – [...] maja 2024 r.). Do organu I instancji zażalenie to wpłynęło [...] maja 2024 r. – o czym świadczy prezentata, którą opatrzono zarówno kopertę jak i pismo stanowiące zażalenie. Zażalenie to przekazane zostało do organu odwoławczego przesyłką nadaną dnia [...] maja 2024 r. – o czym świadczy stempel pocztowy na kopercie zawierającej przekazywane zażalenie. Zachowany został zatem przez organ I instancji 7-dniowy termin na przekazanie zażalenia organowi odwoławczemu, wynikający z ww. przepisów kpa. Jak wynika z akt, zażalenie to do PWIS wpłynęło [...] maja 2024 r., a organ odwoławczy rozpoznał je postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. Następnie postanowienie zostało przekazane do wysłania [...] maja 2024 r. i po podwójnym awizowaniu doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] czerwca 2024 r. – co poświadczyła ona swoim podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Powyższe okoliczności świadczą tym samym o zachowaniu 7 dniowego terminu do rozstrzygnięcia zażalenia. Odnośnie argumentacji strony skarżącej - jakoby właściwą interpretacją art. 59 ust. 9 pp było przyjęcie, że termin na rozpatrzenie zażalenia biegnie od momentu jego wniesienia do organu I instancji – wskazać należy, że wyrok na który strona powołała się w tym zakresie, tj. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 361/19, został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1790/19. W swoim wyroku NSA wyraziło natomiast pogląd dotyczący wykładni art. 59 ust. 9 pp, przyjęty przed Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, wskazujących na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w zaskarżonym przez skarżącego zakresie oraz bezzasadność podniesionych przez niego zarzutów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935).