II OSK 1343/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Michał Petranik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 758/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2022 r. nr SKO Gd/739/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 25 listopada 2020 r. nr ZDiZ-PU-70-683(8)-2020-JR/AS. 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 758/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., dalej także: "skarżąca", "Spółka" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, dalej także: "SKO", "Kolegium" z dnia 6 lipca 2022 r., nr SKO Gd/739/21, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 14 października 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, dalej: "organ pierwszej instancji", "Dyrektor GZDiZ", wymierzył [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 44.208,95 zł za umieszczenie w dniach od 18 czerwca 2020 r. do 3 sierpnia 2020 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych przy ulicy E. [...] w G., na działce numer [...], obręb 116, o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 90,98 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały krajobrazowej Gdańska. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w związku z § 18 ust. 4 uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVI1I/I465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2018 r. poz. 1034), dalej: "Uchwała krajobrazowa". Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Spółki, decyzją z 6 lipca 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że w dniu 18 czerwca 2020 r. przeprowadzono kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały krajobrazowej Gdańska. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablic reklamowych przy ul. E. [...] w G. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów określono, że wolnostojące tablice reklamowe posiadają powierzchnię 90,98 m2 (11,76 x 3,869 - 45,50 m2 oraz 11,775 x 3,862 = 45,48 m2). Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Następnie zawiadomiono właściciela tablicy o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały krajobrazowej Gdańska oraz o oględzinach, które zaplanowano na 17 lipca 2020 r. Podczas oględzin tablice znajdowały się w opisanej wyżej lokalizacji. Tablice znajdowały się także we wskazanej lokalizacji w dniu 3 sierpnia 2020 r. Podczas kontroli w dniu 12 sierpnia 2020 r. stwierdzono demontaż tablic. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarte w Uchwale krajobrazowej Gdańska ustalenia dla obszaru SP nie dopuszczają na nim reklam w formie i wymiarach, jakie posiadały sporne tablice reklamowe. Nie znajdują one odpowiednika w żadnym z obiektów dopuszczonych w obszarze SP. Konsekwencje opisanego stanu rzeczy przewiduje art. 37d u.p.z.p. Organ wyliczył opłatę mając na względzie treść art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Za dzień wszczęcia postępowania przyjęto datę 16 czerwca 2020 r., kiedy to organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie tablic, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z tego samego dnia, w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu. Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablicy reklamowej. W sprawie niniejszej data ta nie została ustalona. Nie budzi jednakże wątpliwości to, że w okresie, za jaki wymierzono karę tablica niewątpliwie znajdowała się w podanej przez organ lokalizacji. Potwierdzają to protokoły kontroli z 18 czerwca i 3 sierpnia 2020 r. Podczas kontroli z dniu 12 sierpnia 2020 r. stwierdzono, że tablice zostały już zdemontowane. Niemniej jednak, zdaniem Kolegium, uchybienie w postaci braku ustalenia daty demontażu tablicy nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż tablice były umieszczone w okresie objętym postępowaniem, zaś działanie organu, który nie ustalił daty demontaż było korzystne dla Spółki. Ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z ustaloną w postępowaniu datą demontażu tablic byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 1 u.p.z.p., Kolegium wskazało, że zgodnie z tym przepisem, karze podlega podmiot, który umieścił tablice reklamowe lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie sława "umieścił’ z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. od wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już umieszczone w chwili, kiedy uchwała weszła w życie. Odnosząc się do kwestii spełniania przesłanek z art. 189f § 1 K.p.a. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Zdaniem Kolegium, waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma. Nie budzi żadnych wątpliwości, strona, umieszczając tablicę reklamową z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, z punktu widzenia organu może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu. Kolegium zwróciło uwagę, że w art. 189d K.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie znajduje w związku z tym uzasadnienia. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1.art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, albowiem wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej, ewentualnie 2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, podczas gdy ustawodawca nie przesądza w u.p.z.p. o wygaśnięciu lub wzruszeniu tych aktów administracyjnych, a tym samym nie przesądza o odebraniu uprawnionym ich praw słusznie nabytych, ewentualnie: 3. art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na: - uznaniu, że ocena przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było skutkiem potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, - pominięciu - w konsekwencji przyjęciu ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, w tym przede wszystkim dobrowolnie podjętych przez skarżącą działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione, braku ekspozycji na tablicach reklamy, a także estetyki okolicy, a także przyczyn wystąpienia domniemanego stanu naruszenia prawa (silnie uzasadnionego normatywnie przeświadczenia Spółki o braku obowiązku demontażu tablic reklamowych po wejściu w życie uchwały krajobrazowej), ewentualnie, naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy 4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, 5. art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. oraz art 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu w wymiarze kary lub nieuwzględnieniu w zakresie odstąpienia, okresy trwania postępowania ze zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic reklamowych, 6. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W dalszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd zauważył, że na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Sąd wskazał, że uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Dalej Sąd wskazał, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona. Sąd stwierdził, że z § 2 ust. 1 i 2 Uchwały krajobrazowej Gdańska wynika zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 18 czerwca 2020 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. billboardy reklamowe). Załączone do protokołu z kontroli zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzone logo [...], dwie konstrukcje wsporcze z tablicą o wymiarach odpowiednio (11,76 x 3,869 - 45,50 m2 oraz 11,775 x 3,862 = 45,48 m2), obie z umieszczoną na nich informacją promującą osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zawierające reklamę odpowiednio podmiotów Polski Koncern Naftowy Orlen S.A. i Profi Sp. z o.o. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach od 18 czerwca 2020 r. (co wynika z protokołu kontroli) do 3 sierpnia 2020 r., na działce numer 104/2 obręb 116, znajdowały się dwie tablice o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam, wynoszącej 90,98 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary, nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 14 (powinno być § 18) uchwały, określającym je dla terenu określonego w Uchwale jako SP, a tym samym naruszają wskazane przepisy Uchwały krajobrazowej. Sąd wskazał, że obowiązująca w Gdańsku Uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 18 czerwca 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie SP Uchwały krajobrazowej. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, co do braku możliwości wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie Uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd wskazał, zasadniczo na prawidłowość stanowiska wskazującego na uznanie jako data wszczęcia postępowania z urzędu dzień 18 czerwca 2020 r., tj. poinformowania o pierwszej czynności podjętej w sprawie. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej, powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgodził przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 K.p.a. W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 K.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. W dniu 18 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 18 czerwca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 18 czerwca 2020 r. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., Sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wskazał ustawodawca nie definiuje w żaden sposób przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym. Orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu ponadto, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu, a przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, 7a, 8, art. 11art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: I. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. wzw . z art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. zart. 37a ust. 9 u.p.z.p., w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, dalej jako: Konstytucja RP) w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: K.p.a.) albo ewentualnie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym lub co najmniej istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ze względu na to, że przepis ten nie przewiduje penalizacji braku realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jak również nie penalizuie czynów dokonanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane co najmniej z istotnym naruszeniem art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ze względu na to, że przepis ten nie znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowalnych, bowiem ustawodawca nie przesądza w u.p.z.p. o wygaśnięciu lub wzruszeniu tych aktów administracyjnych, a tym samym nie przesądza o odebraniu uprawnionym ich praw słusznie nabytych; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ze względu na to, że organy nie odstąpiły od nałożenia na skarżącą kasacyjnie kary, w sytuacji gdy szczególne okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uznaniem, że waga naruszenia prawa przez Spółkę była znikoma, a równocześnie skarżąca kasacyjnie zaprzestała dalszego naruszania prawa i dobrowolnie podjęła działania w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (w postaci natychmiastowego zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej); 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na skarżone decyzje, w sytuacji, gdy istniały podstawy prawne do uznania, że obie zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów wyznaczających okres naliczania kary pieniężnej za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową, ze względu na to, że na skarżącą kasacyjnie nałożono karę za okres umieszczenia tablicy reklamowej niezgodnie z uchwałą sprzed dnia wszczęcia postępowania karnoadministracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną za popełnienie deliktu reklamowego wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. oraz z art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na uwzględnieniu w wymiarze kary okresu trwania postępowania ze zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic reklamowych, a tym samym ukaranie Spółki za okres, w którym podjęła ona działania prawne zmierzające do usunięcia domniemanego stanu niezgodności z prawem i to pomimo uzyskania przez skarżącą kasacyjnie deklaracji pracownika organu I instancji, że czas postępowania dot. zgłoszenia rozbiórki zostanie uwzględniony w ramach analizy przesłanek dotyczących całkowitego lub częściowego odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej z art. 37d ust. 1 u.p.z.p.; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonych decyzji, podczas gdy zostały one wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającym na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, tj. z rażącym naruszeniem zasady przekonywania i zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i organów państwa; 7. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., a w rezultacie oddalenia przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona. II. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 Konstytucji R P w z w . z art. 2 Konstytucji R P w z w . z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji lub nieprawidłową realizację obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a jego wykładnia językowa świadczy o tym, że sankcjonuje on wyłącznie czyny polegające na umieszczeniu w przestrzeni publicznej nośnika reklamowego w sposób niezgodny z obowiązującą uchwałą krajobrazową; 2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, podczas gdy ustawodawca nie przesądza w u.p.z.p. o wygaśnięciu lub wzruszeniu tych aktów administracyjnych, a tym samym nie przesądza o odebraniu uprawnionym ich praw słusznie nabytych; 3. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na: - uznaniu przez Sąd I instancji, że zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oparte jest na uznaniu administracyjnym, które podlega ograniczonej kontroli sądowej tj. kontroli co do ewentualnego przekroczenia granic przedmiotowego uznania, w sytuacji gdy decyzja o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku, gdy spełnione zostaną przesłanki wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać wspomniane rozstrzygnięcie, a ocena spełnienia tych przesłanek dokonana przez organ podlega merytorycznej kontroli sądowej, - przyjęciu przez Sąd I instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" dokonywana jest jedynie przez pryzmat cech sprawcy deliktu oraz tego, czy naruszenie miało związek z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, bądź czy stanowiło działanie w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, w sytuacji, gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, - pominięciu przez Sąd I instancji - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim dobrowolnie podjętych przez skarżącą kasacyjnie działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (w postaci natychmiastowego zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej), skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione (która była znikoma wobec jedynie częściowego naruszenia postanowień uchwały), a także przyczyn wystąpienia domniemanego stanu naruszenia prawa (silnie uzasadnionego normatywnie przeświadczenia Spółki o braku obowiązku demontażu tablic reklamowych po wejściu w życie uchwały krajobrazowej); 4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datę wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. (zarzut podniesiony w pkt 1.2 skargi kasacyjnej) oraz zarzutu naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. (zarzut podniesiony w pkt II.2 skargi kasacyjnej). Skarżąca podniosła, że zgodnie z wyrokiem TK z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, został uznany za niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Stwierdzenie przez TK, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest niezgodny z Konstytucją RP, zatem nie może być stosowany, implikuje brak możliwości stosowania wydanego na jego podstawie przepisu § 21 ust. 1 i 2 Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, w zakresie w jakim wymaga on dostosowania legalnie wzniesionych nośników reklamowych do postanowień Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska. Następstwem powyższego jest brak podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niedostosowanie tablic reklamowych, które zostały wzniesione w sposób legalny – na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska. Tym samym, zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145a § 1 K.p.a., z uwagi na fakt, że wobec Spółki wymierzono karę administracyjną za niezastosowanie się do przepisu Uchwały krajobrazowej, wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się usprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu materialnego oznaczonego w kasacji nr 2, a także zarzutu procesowego oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2, odnotować należy, że po wydaniu zarówno zaskarżonej decyzji wymierzającej skarżącej, na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały krajobrazowej miasta Gdańska, jak i zaskarżonego wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdzono nieważność Uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Powołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte zostało po uznaniu przez Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyartykułowanym w wyroku NSA z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1493/23, że treść powyższego wyroku należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, skoro przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. objęty jest wskazanymi powyżej podstawami kasacyjnymi. Jak zauważono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1493/23, regulacja prawna zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. od chwili wprowadzenia jej do systemu prawnego budziła wątpliwości natury konstytucyjnej. Wątpliwości nie dotyczyły samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe (patrz: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19). Wątpliwości sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch pytaniach prawnych podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem, według którego, orzeczenie to ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. i w konsekwencji także art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Ustawodawca w pierwszym z nich przyznał podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania tablic i urządzeń reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając radzie gminy ustalenie konkretnych ram czasowych, które powinny uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i urządzeń reklamowych do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez radę gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu poniesionej szkody legalnej w aktach prawa miejscowego, tak jak uczynił to ustawodawca konstruując przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w przypadku ustanowienia zakazów i nakazów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie parku kulturowego. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje takiego mechanizmu, okazał się niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem skutek prawny zgody budowlanej na realizację wskazanych w niej tablic i urządzeń reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które wystąpiły o pozwolenie na budowę takich tablic i urządzeń albo dokonały zgłoszenia robót lub zrealizowały te obiekty reklamowe bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli ich realizacja nie była objęta reglamentacją organów administracji architektoniczno-budowlanej, działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że zgoda budowlana w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności w sposób wynikających z udzielonej zgody, bez zapewnienia słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują grup podmiotów, które działalność prowadziły legalnie oraz takich które wzniosły tablice i urządzenia reklamowe bez zgody budowlanej. Prowadzi to do naruszenia interesu podmiotów, które legalnie wzniosły tablice i urządzenia reklamowe objęte uchwałą krajobrazową ze względu na działalność legislacyjną. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności Uchwały krajobrazowej, w części powyżej określonej, wyrokiem NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, oparte zostało na tezie, zgodnie z którą naruszona została norma konstytucyjna wywiedziona łącznie z art. 21 oraz art. 2 Konstytucji RP. Nie ma podstaw do przyjęcia, że na skutek błędnego założenia przyjęto, iż na skutek konieczności dostosowania się do uchwały krajobrazowej opartej na art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dojdzie do wywłaszczenia obiektu budowlanego w postaci tablicy reklamowej lub wywłaszczenia nieruchomości, na której tablica reklamowa została usytuowana. Niewątpliwe jest jednak, że na skutek Uchwały krajobrazowej legalny sposób korzystania z nieruchomości został w znacznym stopniu ograniczony. W zakresie wskazanym w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, prawo do korzystania z nieruchomości poprzez umieszczenie na niej tablicy reklamowej było prawem słusznie (zgodnie z prawem) nabytym. Statuująca to uprawnienie zgoda organu państwa (pozwolenie na budowę lub inna wymagana forma akceptacji dla zamierzenia budowlanego) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodzić się należy, co do zasady, z argumentacją przedstawioną w glosie do wyroku TK z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19, (patrz: Jan Podkowik "Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia a odszkodowania z tytułu szkody legalnej", Państwo i Prawo 2024/8/149-156), że konieczność dostosowania się do postanowień uchwał krajobrazowych nie stanowi pełnego wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jednak sytuacja, w której uprawnienia podmiotu do korzystania z nieruchomości w określony sposób, zostają na skutek działania ustawodawcy państwowego i lokalnego odebrane, bez wyeliminowania z obrotu prawnego aktu indywidualnego przyznającego to uprawnienie, oznacza, że podmiot zostaje pozbawiony nabytego w zaufaniu do organów państwa uprawnienia o charakterze majątkowym, w stopniu tak dotkliwym, że zasługującym na ochronę przewidzianą dla "pełnego" wywłaszczenia. Tak rozumiana ochrona własności mieści się w hipotezie ustrojowej normy zawartej w art. 21 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP (w tej części zasady demokratycznego państwa prawnego, w jakiej zawiera się zasada ochrony praw słusznie nabytych oraz zasada zaufania do organów państwa). Wskazana norma konstytucyjna determinuje powstanie, po stronie władzy publicznej, obowiązku zapewnieniA ochrony odszkodowawczej, mimo przyjęcia, że samo pozbawienie uprawnienia jest z punktu widzenia konstytucyjnego dopuszczalne. Rozumowanie to legło u podstaw uznania, że nie kwestionując uprawnienia ustawodawcy do wprowadzenia regulacji zmierzających do zwiększenia porządku krajobrazowego, czy też likwidacji chaosu reklamowego, należało przyjąć, iż z takim działaniem ustawodawcy powinno iść w parze stworzenie mechanizmu rekompensowania podmiotowi dotkniętemu działaniem uchwały krajobrazowej szkody majątkowej. Brak tego mechanizmu, w zakresie wyraźnie powyżej wskazanym, oznacza obarczenie obywatela kosztem realizacji celu publicznego. Niekonstytucyjności tego stanu nie sanuje aprobata dla zasadności tego celu. O tym, że brak wspomnianego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze świadczy przede wszystkim treść art. 21 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dodać można, że w podobnych stanach faktyczno-prawnych wprowadzono stosowne mechanizmy z zakresu ochrony, o której mowa w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Powyżej wskazano na art. 17 ust. 2 ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodać można, że podobny charakter mają przepisy art. 129-134 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54, ze zm.). Podobna jest także geneza unormowania art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba z wnoszącą skargę kasacyjną, uwzględniając argumentację przytoczoną w dalszym uzasadnieniu zgłoszonej podstawy kasacyjnej (piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2024 r.), że wprowadzenie w Uchwale krajobrazowej regulacji, nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej przed dniem jej wejścia w życie tablic lub urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem. W powołanym powyżej wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, wskazano, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. także wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, II OSK 2817/20 i II OSK166/18). Oznacza to, że nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA: z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23, 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23, 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1493/23 i II OSK 166/24). Przedstawione rozważania uprawniają do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Uchwała krajobrazowa znajduje zastosowanie nie tylko do obiektów reklamowych zaplanowanych do realizacji w przyszłości na warunkach określonych w uchwale, ale także do istniejących, a wszystkie podmioty, które umieściły nośniki reklamowe przed wejściem w życie uchwały zobowiązane są do ich dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale w terminie w niej wskazanym. Zgodnie z tym co dotychczas rozważono, w postępowaniu w sprawie dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z uchwałą krajobrazową zachodzi potrzeba różnicowania podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie oraz takich, które obiekty reklamowe wzniosły poza porządkiem prawnym. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji spowodowało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ta istotna dla wyniku sprawy kwestia nie została wyjaśniona. Organy nie ustaliły, czy wolnostojące tablice reklamowe zlokalizowane przy ul. E. w G., o łącznej powierzchni ekspozycji reklamy 90,98 m², zostały umieszczona na nieruchomości przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej w sposób legalny, tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych względnie bez pozwolenia lub zgłoszenia, jeśli taka zgoda w świetle przepisów prawa budowlanego nie była wymagana. Z tego powodu skuteczne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, w zakresie w jakim nie wyjaśniono, czy sporne tablice zostały umieszczona na nieruchomości przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej w sposób legalny. Okoliczności te, biorąc pod uwagę charakter postępowania sądowoadministracyjnego, w tym postępowania kasacyjnego, nie mogą być przedmiotem wiążących ustaleń i rozważań w postępowaniu kasacyjnym. Powinny być, uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalone i rozważone w postępowaniu administracyjnym. W związku z poprzedzającymi rozważaniami dotyczącymi: - niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, - a także w świetle wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdzającego nieważność Uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej Uchwały, jako błędną należy ocenić tezę na której oparty został zarzut materialny kasacji oznaczony nr 1, tj. naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w związku z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7a § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 4 K.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, należy najpierw wskazać, że stosownie do art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym wszczęto postępowanie w sprawie do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Oznacza to, że już umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały jest sprzeczne z prawem. Dnia wszczęcia postępowania nie można zatem utożsamiać z zaistnieniem bezprawności. Wszczęcie postępowania jest natomiast warunkiem karalności za delikt, o którym mowa w art. 37d ust. 1. W rezultacie, wszczęcie postępowania stanowi czynność wywołującą skutki nie tylko procesowe. Nie można więc, wykładając rozumienie przesłanki "wszczęcia postępowania" ograniczyć się do procesowego rozumienia tego zdarzenia. O ile nie ma podstaw do stosowania w odniesieniu do deliktów administracyjnych pojęcia winy w rozumieniu norm prawa karnego, o tyle za daleko idące jest przyjęcie, że okoliczności odnoszące się do podmiotu będącego sprawcą deliktu nie mają żadnego znaczenia dla karalności za delikt. Unormowanie art. 37d ust. 4 u.p.z.p., nawiązujące do dnia wszczęcia postępowania, stanowi zatem, z jednej strony przesłankę materialną deliktu, a z drugiej wskazuje na to, że o karalności za delikt można mówić wtedy, gdy strona ma świadomość sytuacji, w której jej zachowanie jest nie tylko bezprawne, ale także wiąże się z odpowiedzialnością finansową za delikt. Należy zatem przyjąć, podobnie jak przyjęto w wyrokach NSA wydanych w odniesieniu do [...] sp. z o.o. w dniu 22 października 2024 r. (II OSK 1687/23, II OSK 1452/23, II OSK 1315/23, II OSK 2102/23, II OSK 2606/23 i II OSK 1634/23), a także w wyrokach wydanych w dniu 11 grudnia 2024 r. (II OSK 1209/23, II OSK 1210/23, II OSK 1211/23, II OSK 1212/23, II OSK 1213/23 i II OSK 1316/23), że co do zasady, wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 37d ust. 4 u.p.z.p., należy wiązać z datą doręczenia sprawcy deliktu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, chyba że wcześniej podmiot powziął informację o wszczęciu postępowania (por. także wyrok NSA z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 166/24). Gdyby okazało się, że skarżąca umieściła tablicę reklamową przed wejściem w życie Uchwały krajobrazowej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za jej umieszczenie na nieruchomości może okazać się bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnej w postaci wymierzenia kary pieniężnej za okres od wszczęcia z urzędu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). W przeciwnym wypadku, gdyby tablica reklamowa została umieszczona przez skarżącą bez zgody budowlanej, wówczas dopiero organ administracji miałby możliwość stosowania sankcji przewidzianych w art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p., zastrzegając że będzie to uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Szczegółowe odnoszenie się do kwestii materialnych dotyczących etapu stosowania prawa, który może nastąpić dopiero po ustaleniu, że tablice reklamowe zostały umieszczone w warunkach nieobjętych działaniem wyroku NSA stwierdzającego nieważność uchwały krajobrazowej, byłoby przedwczesne. Uwaga ta dotyczy także podniesionego w zarzucie procesowym nr 5 zagadnienia uwzględnienia w wymiarze kary okresu trwania postępowania ze zgłoszenia zamiaru rozbiórki tablic reklamowych. Można natomiast, odnosząc się do kwestii abstrakcyjnych podniesionych w podstawie materialnej oznaczonej w kasacji nr 3 zauważyć, że uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia się dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (patrz: Małgorzata Mincer "Uznanie administracyjne" UMK, Toruń 1983, s. 63; Barbara Adamiak/Janusz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 68 i 582). Użycie w art. 189f ust. 1 K.p.a. zwrotu "odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu" oznacza, że dyspozycja ta nie ma charakteru uznaniowego. Zaistnienie warunków określonych w art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a., do którego to przepisu odnosi się omawiana podstawa kasacji, czyli "waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa" determinuje odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Niewątpliwie jednak, przy rozstrzyganiu o tym, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, organ korzysta z luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę zwrotem szacunkowym. Nie jest to zatem tylko kwestia ustalenia faktu i jego obiektywnej kwalifikacji prawnej. Uproszczeniem byłaby zatem kwalifikacja decyzji opartej na art. 189f ust. 1 pkt 1 K.p.a., w zakresie oceny wagi naruszenia prawa, jako decyzji wyłącznie uznaniowej lub wyłącznie związanej. Kwestie podniesione w zarzucie nr 3 tiret drugie i trzecie nawiązują w takim stopniu do zastosowania prawa, że odniesienie się do nich w sytuacji procesowej w niniejszej sprawie byłoby przedwczesne. Jednak co do samej zasady, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za umieszczenie tablic lub urządzeń reklamowych niezgodnie z przepisami uchwał krajobrazowych oceniając wagę naruszenia prawa uwzględnić należy nie tylko interes prywatny, ale także interes publiczny. Podkreślić należy, że wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdzono nieważność Uchwały krajobrazowej tylko w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałej części Uchwała krajobrazowa nie została zakwestionowana. Uprawnione jest zatem zaaprobowanie stanowiska, według którego, przyjęte w Uchwale krajobrazowej rozwiązania, wprowadzające ograniczenia w możliwości swobodnego kształtowania gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, sposobu i miejsca ich usytuowania, jakości, rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mają swoje usprawiedliwienie biorąc pod uwagę ważny interes publiczny (przeciwdziałanie tzw. chaosowi reklamowemu). W uchwale uwzględniono zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, poszukując rozwiązań najmniej dolegliwych i możliwych do przyjęcia, a jednocześnie optymalnych z punktu widzenia społecznego, rozwiązania przyjęte w Uchwale są wyważone, godzą sprzeczne ze sobą wartości, zatem nie uchybiają zasadzie proporcjonalności (patrz: wyrok z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 166/24) . Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest zasadny, z uwagi na to, że zaistniała wskazana wyżej podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli sądowej oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., tymczasem - biorąc pod uwagę przedstawione rozważania - powinien był skargę uwzględnić. Dlatego należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na drodze administracyjnej uwaga organu koncentrować się będzie nad kwestią, czy tablice reklamowe umieszczone zostały na nieruchomości legalnie, tj. na podstawie zgody budowlanej w przedstawionym znaczeniu. W zależności od poczynionych ustaleń ukierunkowane zostanie dalsze postępowanie uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 206 P.p.s.a. przyjmując, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.