II SA/Kr 832/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. i J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. T. i J. T. solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 3 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 2 i art. 17 ust. 1 oraz ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2020 r. wniosku R. i J. T. z dnia 7 lutego 2020 r. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia 16 października 2017 r. znak: [...] wydaną przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. w przedmiocie nałożenia na R. i J. T. obowiązków związanych ze zmianą stanu wody na gruncie – odmówiło wnioskowi. Pismem z dnia 16 marca 2020 r. R. T. i J. T. wnieśli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 27 marca 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256), art. 2 i art. 17 ust. 1 oraz ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2020 r. wniosku R. i J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2019 r., znak [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia 16 października 2017 r. znak: [...] wydaną przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska działającego – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. zostało doręczone R. i J. T. w dniu 9 marca 2020 r., czego dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru postanowienia znajdujące się w aktach sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, sporządzony przez adwokat K. W. w dniu 16 marca 2020 r., został nadany w placówce pocztowej w dniu 17 marca 2020 r. Dalej organ przytoczył art. 127 § 3, art. 134, art. 141 § 2, art. 144 k.p.a. i podał, że skoro zaskarżone postanowienie zostało doręczone stronie wnoszącej zażalenie w dniu 9 marca 2020 r., to termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 16 marca 2020 r. (poniedziałek - dzień roboczy). Wniosek taki sporządzony został co prawda w dniu 16 marca 2020 r., ale wniesiono go w dniu następnym, tj. 17 marca 2020 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został zatem po terminie. Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. R. T. i J. T. złożyli skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 2 k.p.a., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostanowieniem z dnia 3 marca 2020 r., znak [...], został złożony z uchybieniem 7-dniowemu terminowi przewidzianemu w powołanym przepisie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przesyłka pocztowa zawierająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożona została w Urzędzie Pocztowym w dniu 16 marca 2020 r. Jednakże z uwagi na fakt, że był to pierwszy dzień ogłoszenia stanu zagrożenia epidemiologicznego, z czym związane było m.in. skrócenie godzin urzędowania placówek pocztowych, możliwym jest, że fizycznie list wysłany został do adresata dzień później. Nie może to mieć jednakże wpływu na zachowanie przez stronę terminu, albowiem rzeczone uchybienie nie powstało z winy strony lub jej pełnomocnika, albowiem przesyłka została złożona w urzędzie w terminie, a czynność ta jest wystarczająca dla przyjęcia tezy o zachowaniu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) w art. 68 ust. 6 uregulowano, iż terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w ust. 7 określono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374) stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, w szczególności w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Art. 15zzs został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 568) zmieniającej nin. ustawę z dniem 31 marca 2020 r. Zatem przepis ten został wprowadzony od dnia 31 marca 2020 r., zaś postanowienie Kolegium zostało wydane w dniu 27 marca 2020 r. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wprowadzony został na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. 2020 r. 433) w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania. Następnie stan zagrożenia epidemicznego został odwołany, a na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 491) ogłoszono w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania, stan epidemii. W istocie zatem od dnia 14 marca 2020 r., w związku z, najpierw okresem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie okresem stanu epidemii, ogłoszonych z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych – nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Ustawa, która wprowadziła takie regulacje, została uchwalona w dniu 31 marca 2020 r., a więc po dacie wydania zaskarżonego postanowienia przez Kolegium. Regulacje te - de facto - oznaczają obowiązywanie prawa wstecz, bowiem mają zastosowanie do stanów faktycznych jakie zaistniały już od 14 marca 2020 r. W dacie 27 marca 2020 r., a taka data powinna zostać wzięta pod uwagę przez Sąd, postanowienie Kolegium zostało wydane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów i jest zgodne z prawem. Zmiana stanu prawnego jaka miała miejsce później, której skutki dotyczyły zdarzeń sprzed tej zmiany, dawały podstawę do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, czego strona jednak nie uczyniła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – ilekroć dotyczy postanowienia wydanego przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze i stanowi surogat zażalenia – wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – 7 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 141 § 2, art. 144, art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."). Liczenie terminu do wniesienia zażalenia następuje według sposobu określonego w art. 57 § 1 k.p.a., a zatem termin do wniesienia zażalenia rozpoczyna bieg następnego dnia po dniu, w którym postanowienie zostało doręczone lub ogłoszone, zaś upływ ostatniego – siódmego dnia uważa się za koniec terminu. Termin do wniesienia zażalenia jest terminem dla dokonania czynności przez stronę, bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie zażalenia po terminie jest bezskuteczne (zob. A. Golęba, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 232-233). Termin uważa się za zachowany, w szczególności jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne winnym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli zażalenie zostanie złożone po upływie terminu do jego wniesienia, na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W świetle powyższych uregulowań warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji warunkiem jego ewentualnego uchybienia – jest prawidłowe i skuteczne doręczenie postanowienia stronom. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie takie doręczenie – przynajmniej w odniesieniu do J. T. – nie nastąpiło. Jak wynika z akt, postanowienie z dnia 3 marca 2020 r. nie zostało wysłane osobno do każdej ze stron – wysłano tylko jedną przesyłkę poleconą adresowaną do J. T. i R. T. (na zwrotnym potwierdzeniu widnieje podpis R. T.). Taki sposób doręczenia orzeczenia – zdaniem Sądu – nie jest prawidłowy, co już samo przez się przesądza o wadliwości zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego jako istotna w okolicznościach niniejszej sprawy jawi się kwestia podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę. Art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r. – stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, w szczególności w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 wprowadzony został na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania. Następnie stan zagrożenia epidemicznego został odwołany, a na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii ogłoszono w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania, stan epidemii. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że: "zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Pomimo że ww. przepis wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa następuje skutek wynikający z tej normy prawnej" (zob. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2020 r., I SA/Bk 177/20, CBOSA). Z drugiej strony, rację ma organ, gdy podnosi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu 27 marca 2020 r., wobec czego nie można organowi – w rozważanym teraz aspekcie – postawić zarzutu naruszenia prawa. Mając na względzie przytoczone uwarunkowania, warto zwrócić uwagę na formułowane w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych – choć w nieco innym kontekście – poglądy na temat rozumienia pojęcia naruszenia prawa (naruszenia przepisów) występującego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Pojęcie to można rozumieć w kategoriach subiektywnych i kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej trzeba postawić zarzut działania sprzecznego z obowiązującymi go przepisami – ale można też rozumieć to pojęcie szerzej i zarazem w sposób bardziej zobiektywizowany, w nawiązaniu do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2019 r., II OSK 1963/19, CBOSA oraz powołaną tam literaturę). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie tego drugiego rozumienia pojęcia naruszenia prawa, a to zaś implikuje tezę, że wprawdzie organowi nie można postawić "zarzutu" naruszenia art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., ale następczą nowelizację tego przepisu z skutkiem wstecznym należało brać pod uwagę przy sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia. Także z tej przyczyny zaskarżone postanowienie – zdaniem Sądu – nie mogło się ostać. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania powołanych w jego podstawie prawnej, w szczególności art. 134 k.p.a., i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzenia sformułowane w uzasadnieniu zarzutu skargi, zdaniem Sądu, nie znajdują potwierdzenia w zabranym materiale dowodowym. Organ prawidłowo przyjął, że przesyłka zwierająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy została nadana w dniu 17 marca 2020 r., a nie – jak twierdzą skarżący – w dniu 16 marca 2020 r. Nie ma to jednak, w świetle opisanych wyżej okoliczności, znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Badając ponownie kwestię zachowania terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Z tych względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.