III OSK 1694/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/23 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. (dalej: "skarżący") na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 12 września 2023 r. na skrzynkę ePUAP organu wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii pierwszych dziesięciu stron z zeszytu stanowiącego Repertorium Naczelnego Sądu Lekarskiego w roku kalendarzowym 2023 r. Pismem Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z 26 września 2023 r. L.dz.NSL-2668/23 poinformowano skarżącego, że żądanie to nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), ponieważ ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Przepis ten nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji. W związku z powyższym, w dniu 5 października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 września 2023 r. W jej treści skarżący wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyróżniała, ani nie wyłączała dokumentów wewnętrznych w dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazywał, iż od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji żądanie kopii z dziesięciu pierwszych stron repertorium nie stanowi informacji publicznej. Wniosek nie zawiera bowiem zapytania o prowadzony rejestr (repertorium) ani zapytania o zapis informacji z tych dziesięciu stron. Samoistne żądanie kopii z 10 stron repertorium, nie jest natomiast informacją publiczną. Sąd zwrócił uwagę, że forma realizacji wniosku wybrana przez skarżącego wyklucza przyjęcie tezy, iż żądanie dotyczyło informacji publicznej. WSA podzieliło pogląd organu, że repertorium, jako narzędzie ewidencyjne, nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych u.d.i.p ustawa przewiduje, że udostępnieniu podlega nie tylko treść, ale również postać dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Sąd uznał, że w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ wyczerpał ciążące na nim obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc terminowo rozpoznał w całości wniosek skarżącego, albowiem forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami tej ustawy. W sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako informacja, w odniesieniu do której nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego, które jest właściwą proceduralnie formą działania podmiotu zobowiązanego. Powyższemu obowiązkowi organ zadość uczynił. Powyższy wyrok skarżący zakwestionował w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) wniosek skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie dotyczy informacji o repertorium NSL podczas gdy udostępnieniu podlega nie tylko rejestr będący nośnikiem informacji publicznej lecz również dane w nim zawarte w formie prowadzonej przez organ (w niniejszym przypadku repertorium) jako informacja publiczna bowiem dotyczy zadań organu; b) wniosek skarżącego nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy repertorium zawiera informacje publiczne usystematyzowane według określonych w regulaminie zasad; c) zastosowany przepis stanowi wyłącznie informację o prowadzeniu rejestrów, podczas gdy wykładnia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. polega na odczytaniu jego treści w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, a w efekcie przyjęciu, że udostępnieniu podlega rejestr będący nośnikiem informacji publicznej zaś ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych. 2. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że: a) uprawnienia informacyjne skarżącego uprawniają go do wglądu wyłącznie dokumentu urzędowego, podczas gdy sposób realizacji zadań publicznych i ich wykonanie nie zawsze wynika z dokumentów mających walor dokumentów urzędowych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe tj. treści i charakter informacji, a zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokument urzędowy i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych zaś informacja publiczna może być utrwalona na różnych nośnikach w tym także dokumencie, który nie ma cech dokumentu urzędowego; b) udostępnienie (kserokopia oryginału) jest możliwa wyłącznie w odniesieniu do dokumentu urzędowego, podczas gdy pojęcie informacja publiczna jest pojęciem szerszym a co za tym idzie obejmuje również udostępnienie informacji publicznej w jej oryginalnej formie (np. kserokopii) c) naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne niezastosowanie, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia wydania wyroku, oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem powyżej powołanych przepisów; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie w każdym z przypadków kosztów postępowania. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. W ramach zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji, że niewłaściwie ocenił, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wykładnia językowa, celowościowa i systemowa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniami określonymi m.in. w art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. informacją publiczną są dane dotyczące zasad funkcjonowania podmiotów wskazanych w jej art. 4. Jak podał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 "określenie >>zasada<< oznacza treść, w której zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej, dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania decyzji przez takie podmioty. Informację publiczną zatem zawierają dokumenty świadczące o sprawności działania organu, terminowości podejmowanych przez niego czynności, języku komunikacji z obywatelem, jakim posługuje się organ w pismach urzędowych." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego repertorium prowadzone przez Naczelny Sąd Lekarski stanowi dokument odzwierciedlający sposób wykonywania przez ten organ zadań publicznych. Jak wynika z art. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. 2021 r., poz. 1342; dalej: "ustawa") Naczelna Izba Lekarska jest formą organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów. Zgodnie zatem z art. 61 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo do informacji o działalności Naczelnej Izby Lekarskiej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Do zadań samorządu lekarzy i lekarzy dentystów, zgodnie z art. 5 pkt 5 ustawy, należy prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy. Na realizację tego zadania izby lekarskie otrzymują środki finansowe z budżetu państwa – art. 115 ustawy. Naczelny Sąd Lekarski jest organem Naczelnej Izby Lekarskiej (art. 35 pkt 4 ustawy), do którego zadań należy między innymi rozpatrywanie sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy – art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy. Nie ma zatem wątpliwości, że Naczelny Sąd Lekarski, jako organ samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów prowadzi działalność mieszczącą się w zakresie wykonywania zadań publicznych i jest to działalność finansowana ze środków Skarbu Państwa. Jest to więc podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Stosownie do postanowień § 75 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 roku w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich (1664875798_obwieszczenie-nr-3-22-ix-w-sprawie-tekstu-jednolitego-regulaminu-osl.pdf) repertorium należy do urządzeń ewidencyjnych Naczelnego Sądu Lekarskiego. Zgodnie z § 76 ust. 1 Regulaminu repertorium prowadzi się w systemie rocznikowym, dokonując jego bieżącej aktualizacji. Zgodnie z § 76 ust. 3 Regulaminu repertorium zawiera: liczbę porządkową, nadaną sygnaturę, datę wpływu, nazwisko i imię obwinionego lekarza, adres obwinionego lekarza, krótki opis przypisanego czynu, datę orzeczenia, rodzaj rozstrzygnięcia w I instancji, a w przypadku ukarania rodzaj wymierzonej kary, wskazanie strony która wniosła środek zaskarżenia oraz datę wniesienia tego środka, datę przesłania akt do sądu II instancji, datę zwrotu akt z II instancji, datę orzeczenia II instancji i rodzaj rozstrzygnięcia, datę prawomocności orzeczenia, adnotację o wykonaniu orzeczenia, dane podmiotu któremu udostępniono akta, dane podmiotu, któremu przesłano akta sprawy wraz ze wskazaniem celu i daty przesłania akt sprawy oraz przewidywanego terminu ich zwrotu, uwagi. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wątpliwości, że repertorium prowadzone przez Naczelny Sąd Lekarski jest dokumentem zawierającym informacje o zasadach funkcjonowania tego organu, a w szczególności o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit d u.d.i.p. Zawiera bowiem zbiór danych identyfikujących poszczególne sprawy podmiotowo (dane obwinionego lekarza) oraz przedmiotowo (opis przypisanego czynu), jak również informacje o najważniejszych czynnościach procesowych, ich charakterze oraz dacie podjęcia. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, że ocena prawna WSA odnosząca się do charakteru wnioskowanej informacji była nieprawidłowa. Sąd pierwszej instancji błędnie zawęził jej normatywną kwalifikację wyłącznie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Należy zgodzić się z Sądem a quo, że powołany przepis nie stanowi źródła udostępnienia informacji publicznej w postaci rejestrów, ewidencji i archiwów. Na jego podstawie można domagać się wyłącznie informacji o zasadach prowadzenia tych zbiorów oraz o sposobach i zasadach udostępniania zawartych w nich danych. Nie oznacza to jednak, że wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. zbiory nie mogą stanowić źródła informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na innej podstawie. Artykuł 6 u.d.i.p. jedynie przykładowo wymienia poszczególne kategorie danych, które kwalifikuje jako informację publiczną. Każda informacja, niezależnie od tego, czy da się ją przyporządkować pod którąkolwiek postać wymienioną w art. 6 u.d.i.p., jeżeli realizuje kryterium przedmiotowe, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest informacją publiczną. Z tej przyczyny stanowisko WSA, że "samoistne żądanie kopii z 10 stron repertorium, nie jest natomiast informacją publiczną" nie może być ocenione jako zgodne z prawem. Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące dopuszczalności żądania udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w formie kserokopii. Jak słusznie zwrócił uwagę WSA należy odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, - czyli kopii - który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty inne niż urzędowe podlegają udostępnieniu wyłącznie co do treści. Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się zatem do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych) – wyroki NSA z 19 marca 2019 r., I OSK 868/17, z 11 stycznia 2023 r., III OSK 5976/21, z 10 lutego 2023 r., III OSK 6992/21, z 14 marca 2023 r., III OSK 7563/21. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę, że repertorium Naczelnego Sądu Lekarskiego nie jest dokumentem urzędowym, albowiem nie realizuje znamion jego ustawowej definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, że wnioskowane do udostępnienia repertorium nie jest dokumentem skierowanym do podmiotu zewnętrznego ani składanym do akt sprawy. W tym stanie rzeczy, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, repertorium nie mogło zostać udostępnione co do postaci, a więc w formie kserokopii. Uzupełniająco odnotować trzeba, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Rozważając zasadność zarzutu bezczynności organu trzeba mieć na uwadze, że zawarty w ust. 2 art. 14 u.d.i.p. pod adresem podmiotu zobowiązanego nakaz powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazania, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona, dotyczy tylko sytuacji, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku – wyrok NSA z 5 października 2021 r., III OSK 3489/21. Niniejsza sprawa nie odnosi się do takiego układu prawnego. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie mogły zostać uwzględnione. Mając całość powyższego na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, jest prawidłowy, a zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.