III OSK 5976/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/21 w sprawie ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi P. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: I. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z 4 stycznia 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 4 stycznia 2021 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Rzeszowie pismem przesłanym w formie wiadomości e-mail o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej policjanta K. G. i przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej: 1) życiorysu, 2) kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, 3) informacji o przebiegu drogi zawodowej, 4) kopii mianowania na Policjanta, 5) kopii oświadczenia majątkowego, 6) kopii aktualnych badań psychiatrycznych. W odpowiedzi z 18 stycznia 2021 r., przesłanej listem poleconym, organ poinformował skarżącego, że żądane dokumenty (pkt 1-4 i 6) zawierają treści o charakterze informacji publicznej potwierdzającej kompetencje konkretnego funkcjonariusza Policji, jednak same w sobie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej. Dokumenty powyższe, pomimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem służby, nie dotyczą bowiem bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej oraz nie spełniają kryterium dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze .zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."). Wobec powyższego organ odmówił ich udostępnienia. Odnosząc się do żądania przesłania kopii oświadczenia majątkowego wskazanego funkcjonariusza Policji, organ wskazał, że kompleksową regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, której obejściu nie mogą służyć przepisy u.d.i.p. Przepis art. 62 ust. 2 ustawy o Policji określa, że policjant jest obowiązany złożyć oświadczenie o swoim stanie majątkowym, w tym o majątku objętym małżeńską wspólnością majątkową, przy nawiązaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego lub stosunku pracy, corocznie oraz na żądanie przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Prawo wglądu do ich treści i przetwarzania danych w nich zawartych, w tym przeprowadzenia analizy zgodności ze stanem faktycznym przysługuje właściwym w sprawach osobowych przełożonym lub osobom przez nich upoważnionym, a także Inspektorowi Nadzoru Wewnętrznego. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym, jak wskazuje art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba, że policjant, który złożył oświadczenie, wyraził pisemną zgodę na ich ujawnienie z zastrzeżeniem ust. 7. Tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane bez ich zgody na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W skardze na bezczynność organu skarżący podniósł, że składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej żądał przesłania odpowiedzi na podany adres e-mail, a nie listem poleconym. Skarżący zwrócił również uwagę, że od złożenia wniosku do odbioru pisma organu z dnia 18 lutego 2021 r. minął prawie miesiąc. W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie dotrzymał ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi i przesłanie jej na podany we wniosku adres e-mail w terminie 14 dni. Ponadto organ nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Tymczasem odmowa udzielenia informacji publicznej wydana być musi w formie decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., od której przysługuje zażalenie. Niewydanie decyzji stanowi naruszenie ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Powtórzył argumentację zawartą w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. stwierdzając, że skoro dane, o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej, to wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej nie ma w takim przypadku uzasadnienia prawnego. Odpowiedź organu na wniosek mieściła się w ramach działania na podstawie i w granicach przepisów prawa. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznych wynikających zasadniczo z dokumentów wytworzonych w zakresie działalności kadrowej organów lub jednostek Polucji lub stanowiących część akt osobowych indywidualnie wskazanego funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji. Zdaniem tego Sądu informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Dokonując ostatecznej oceny statusu danych, o które zwrócił się we wniosku skarżący, jako źródła informacji publicznej, Sąd podtrzymał stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 83/20. W orzeczeniu tym tamtejszy Sąd potwierdził, że wskazane wyżej kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sąd ten wskazał, że dokumenty określone w pkt. 1-4 oraz pkt. 6 wniosku skarżącego stanowią albo dokumenty urzędowe albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych. Na mocy art. 62 ust. 5 ustawy o Policji w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają natomiast udostępnieniu informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym funkcjonariuszy policyjnych, którzy nie wyrazili na to zgody, z zastrzeżeniem art. 62 ust. 7 ustawy o Policji. W tym zakresie skarżony organ policyjny był jednak zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Błędem było poinformowanie skarżącego w drodze pisma z 18 stycznia 2021 r. (zresztą bez pouczenia o możliwości zaskarżenia tego rodzaju "rozstrzygnięcia"), że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej "nie mają zastosowania". Jeżeli chodzi natomiast pozostałe informacje (pkt. 1-4 i 6 wniosku), to w tej części żądane dane wyczerpują cechy informacji publicznych, jednak ostatecznej oceny organu wymaga dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji. Sąd pierwszej instancji przytoczył § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a także powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 stycznia 2017 r. w sprawie badań okresowych i kontrolnych policjantów. Wskazał, że istotne znaczenie dla kwalifikacji żądanych danych jako informacji publicznych jest również rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie trybu i warunków ustalania zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do służby na określonych stanowiskach lub w określonych komórkach organizacyjnych jednostek Policji. Zdaniem tego Sądu o statusie składanych do akt osobowych funkcjonariusza Policji dokumentów, jako źródła informacji publicznej, przesądza także treść zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (§ 3 ust. 1). Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższe ustalenia i oceny nie przesądzają jednak o bezwarunkowej i pełnej dopuszczalności udostępnienia żądanych przez skarżącego danych. Przede wszystkim skarżony organ jest zobowiązany do wnikliwej oceny wskazanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przesłanek negatywnych udostępnienia informacji publicznych. Konieczne jest zatem rozważanie czy i w jakim zakresie udostępnienie danych wynikających z życiorysu, dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i szkoły policyjnej, złożonych do akt osobowych dokumentów o przebiegu drogi zawodowej, aktu mianowania na pierwszy stopień policyjny (lub kolejne stopnie) lub aktualnych badań psychiatrycznych (lekarskich) mogłoby prowadzić do naruszenia przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) lub do naruszenia prywatności wskazanego we wniosku skarżącego funkcjonariusza w takim zakresie, w jakim żądane informacje nie mają bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji i zadań policyjnych, chyba że funkcjonariusz ten rezygnuje z przysługującej mu ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Do organu należy więc ocena, czy w zakresie pkt. 1-4 i pkt. 6 wniosku skarżącego należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (w całości albo w części powyższych żądań), czy też dopuszczalne jest co najmniej częściowe udostępnienie powyższych danych (np. w postaci częściowo zanonimizowanej). W tym stanie rzeczy Sąd ten, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zobowiązał w punkcie pierwszym wyroku skarżony organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2021 r. w części dotyczącej żądań objętych punktami 1-4 i 6, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim wyroku orzeczono, że bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ ten miał subiektywnie uzasadnione podstawy do wątpliwości prawnych w zakresie żądania skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazane formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres email; 2) naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji, gdzie właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, a kopii dokumentów po uprzedniej anonimizacji na adres email. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. Zarządzeniem z 20 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 24 maja 2022 r. i 26 maja 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują. Przed przejściem do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że podstawą działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny są przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego, ani przepisy k.p.a. lub inne przepisy procesowe, które stanowią podstawę działań procesowych organów nakierowanych na zastosowanie przepisów prawa materialnego. Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn.. akt I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Oznacza to, iż prawidłowa konstrukcja zarzutu kasacyjnego wymaga połączenia norm odniesienia z normami dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów, które naruszył Sąd pierwszej instancji. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zawarte w niej zarzuty nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest choćby uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (vide powyższa uchwała oraz m.in. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, co umożliwiło merytoryczne rozpoznanie podniesionych zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszym zarzucie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, dopuszczalność lub zakres udostępnienia informacji, winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie właściwym jest uznanie, że jako dokumenty prywatne, nie podlegają udostępnieniu w ramach powszechnego dostępu do informacji publicznej, nie spełniając kryterium dokumentów urzędowych, gdyż wnioskodawca wnosił o udostępnienie dokumentów w formie kopii poprzez wskazane formy przesłania, po uprzedniej anonimizacji drogą elektroniczną na adres email. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przepis ten stanowi więc definicję legalną pojęcia "dokument urzędowy". Należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał w istocie wykładni powyższego przepisu – powołał się na niego raz i to na początku swoich rozważań prawnych, nie odnosząc się przy tym do realiów niniejszej sprawy przez pryzmat tego przepisu, co stanowiło jedynie wstęp do dalszych rozważań. Trudno w tym kontekście mówić o błędnej wykładni tego przepisu w sprawie, a już tym bardziej trudno uznać, że Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w sposób w jaki to wskazał skarżący kasacyjnie organ. Z omawianego zarzutu można wywnioskować, że zdaniem organu Sąd naruszył ww. przepis z tego powodu, że uznał dokumenty, o których udostępnienie wniósł skarżący, za urzędowe, a co za tym idzie - podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy stanowią one dokumenty prywatne i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w ramach u.d.i.p. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, Sąd w istocie nie dokonał oceny każdego z dokumentów, o które wnosił skarżący, pod kątem uznania ich za dokumenty urzędowe lub prywatne. Poza powołaniem się na wstępie na art. 6 ust. 2 u.d.i.p., wskazał jedynie w dalszej części, że "dokumenty określone w pkt. 1-4 oraz pkt. 6 wniosku skarżącego z dnia 4 stycznia 2021 r. stanowią albo dokumenty urzędowe albo dokumenty, którymi organy policyjne posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych funkcjonariuszy policyjnych". W zdaniu tym Sąd nie wskazał precyzyjnie, który dokument jaki ma charakter, w związku z czym nie sposób stwierdzić, w jakim zakresie mógłby naruszyć art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (co do dokumentu z pkt. 5 wniosku Sąd zgodził się z organem, że nie podlega on udostępnieniu w trybie u.d.i.p. w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, dodał jednak że organ był zobowiązany wydać w tym zakresie decyzję). Po drugie, Sąd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty "winny być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd pierwszej instancji podniósł jedynie, że "wskazane (...) kategorie dokumentów stanowią co do zasady źródło informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami są dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.". Wyjaśnić tu należy, że w świetle art. 6. ust. 1 lit. a) u.d.i.p udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Zatem dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.) podlegają udostępnieniu nie tylko co do treści, ale i postaci, a więc można żądać udostępnienia ich kopii. Jeżeli zaś chodzi o dokumenty prywatne (o innym charakterze niż urzędowy) znajdujące się w dyspozycji organu to dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do ich treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, publ. CBOSA). Należy bowiem odróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona, może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19). W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że kategorie dokumentów, o które wnosił wnioskodawca celem udostępnienia, stanowią informację publiczną, a dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji winno nastąpić na tle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdzie właściwym jest uznanie, że wnioskowane dokumenty stanowią dokumenty prywatne i nie spełniają kryterium informacji publicznej, tym samym brak jest podstaw prawnych do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie danych wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, a kopii dokumentów po uprzedniej anonimizacji na adres email. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd pierwszej instancji, gdyż przedmiotem sprawy była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z powołanego przepisu. Sąd ten zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał informacyjnie treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zarzutem naruszenia ww. przepisów nie można kwestionować charakteru dokumentów, o których udostępnienie zwrócił się skarżący w przedmiotowym wniosku. Należy także zwrócić uwagę, że w obu zarzutach autor skargi kasacyjnej wskazał, że jego zdaniem wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie informacji wynikających z dokumentów wymienionych we wniosku, lecz kopii dokumentów. Kwestia ta miała istotne znaczenie dla zakresu dla oceny zasadności wniosku. Niemniej w skardze kasacyjnej zabrakło odpowiednio sformułowanych zarzutów naruszenia stosownych przepisów u.d.i.p. i p.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się merytorycznie odnieść do takiego stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, mimo iż dostrzega brak precyzji w jednoznacznym sformułowaniu oceny prawnej po stronie Sądu pierwszej instancji w tej kwestii, w szczególności co do kwalifikacji poszczególnych dokumentów jako urzędowych lub prywatnych. Należy pamiętać, iż to obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy w postaci skargi kasacyjnej jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z wniosku z 24 lutego 2021 r. wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż w punktach 2, 4-6 skarżący zażądał udzielenia informacji co do treści i postaci dokumentów. Wniosek ten można wywieść także w odniesieniu do życiorysu, choć w tym przypadku skarżący nie posłużył się określeniem kopii. W pkt. 3 wniósł o udzielenie informacji publicznej jedynie co do treści. Żądanie zawarte we wniosku dotyczy bez wątpienia tak dokumentów urzędowych (pkt. 2, 4, 6 z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika bowiem, że dokumenty potwierdzające wykształcenia są niewątpliwie dokumentami urzędowymi, walor dokumentu urzędowego ma też akt mianowania na policjanta oraz wynik aktualnych badań psychiatrycznych), jak i prywatnych (1, 5). Ma to istotne znaczenie, gdyż udostępnieniu co do treści i postaci podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż obowiązkiem organu zajmującego się sprawą będzie dokonanie oceny, które z punktów dotyczą dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a następnie ustalenie, czy policjant jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Gdy zostanie potwierdzona ta okoliczność, organ musi mieć na względzie, że z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku. Nie oznacza to jednak, że dokumenty urzędowe objęte wnioskiem skarżącego podlegać będą bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta niemających związku z pełnieniem tej funkcji. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że ich udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Obowiązkiem organu będzie także ocena wniosku przez pryzmat przepisu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W takich przypadkach organ uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, odmawiając udostępnienia takiej informacji, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Zaznaczyć też należy, że sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2335/18). Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.