II GSK 1642/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 637/20 w sprawie ze skargi R. P. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 20 lutego 2001 r. nr 228/XXVII/01 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 637/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. P. (dalej jako: "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Ślesin z dnia 20 lutego 2001 r. numer 228/XXVII/01 w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska Gminy Ślesin w dniu 20 lutego 2001 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") i art. 7 ust. 1 pkt 1 i 1, art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 13, poz. 74 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") podjęła uchwałę numer 228/XXVII/01 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z § 1 uchwały po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu Konińskiego z dnia 29 grudnia 2000 r. zawartej w uchwale numer 83/2000 z dnia 29 grudnia 2000 r. Rada Miejska Gminy Ślesin zalicza drogi do kategorii dróg gminnych, szczegółowo opisane w wykazach numer 1-5, które stanowią załączniki do uchwały, w tym m.in. drogę położoną na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że przedmiotowe drogi pełnią funkcję dróg o znaczeniu lokalnym oraz nie są zaliczone do żadnej innej kategorii. Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżąca wystąpiła do Rady Gminy Ślesin o usunięcie naruszenia prawa w powyższej uchwale, zarzucając, że przebieg drogi położonej na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] jest inny, niż w przyjętej uchwale, nadto, że droga jest zbyt wąska, zatem nie spełnia parametrów technicznych. Rada Miejska Gminy Ślesin w dniu 7 sierpnia podjęła uchwałę numer 225/XXII/20 odmawiającą uchylenia uchwały numer 228/XXVII/01 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skargę na uchwałę numer 228/XXVII/01 Rady Miejskiej Gminy Ślesin w części, w której zaliczono do dróg gminnych działkę o numerze ewidencji [...], obręb Wąsosze, złożyła skarżąca. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Z art. 7 ust. 2 u.d.p. wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Sąd wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie niesporne było to, że zostały spełnione przesłanki formalne, wynikające z omówionych przepisów, zaliczenia drogi położonej na nieruchomości oznaczonej numer geodezyjnym [...], obręb W., do kategorii dróg gminnych. Niesporne, zdaniem Sądu, było również to, że działka geodezyjna [...], przez którą droga gminna przebiega stanowi własność Gminy Ślesin (księga wieczysta numer [...]). Nieruchomość ta graniczy z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej (działka ewidencyjna numer [...]), jednakże dokumenty zgromadzone w sprawie (mapa ewidencyjna, wyrys z mapy ewidencyjnej) nie potwierdzają zarzutów skarżącej odnośnie przebiegu drogi przez nieruchomość stanowiącą jej własność. Ponadto Sąd podkreślił, że skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą zaliczeniem wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie stanowi on w całości własności gminy, – art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię albo brak jego zastosowania, i zaliczenie wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie ma on znaczenia lokalnego i nie służy miejscowym potrzebom, tym bardziej, że zgodnie z mapą część drogi musiałaby leżeć w kanale lub na nieruchomości skarżącej, a pozostała część jest zbyt wąska by pojazdy mogły po niej swobodnie jeździć bez ingerencji, tj. wjazd na nieruchomość skarżącej, – § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 poz. 46) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że znajduje on zastosowanie jedynie do dróg będących w budowie, co skutkowało zaliczeniem wyjeżdżonego pasa do dróg gminnych, mimo iż nie spełnia on kryteriów wymiarowych, aby móc go uważać za drogę dojazdową według tych przepisów. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. III Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ, wnosząc o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta jedynie na zarzutach prawa materialnego określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy i sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przechodząc zatem do oceny wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Ślesin numer 228/XXVII/01 z dnia 20 lutego 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, która została podjęta na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 1 cytowanej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 u.d.p. wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 u.d.p., dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Konieczną przesłanką do podjęcia przez radę gminy, na podstawie art. 7 ust. 2 u.d.p., uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że działka geodezyjna o numerze [...], przez którą droga gminna przebiega, stanowi własność Gminy Ślesin, co wynika z akt niniejszej sprawy. Analiza materiału procesowego zawartego w aktach sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potwierdza więc prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie braku uzasadnienia zarzutów skarżącej odnośnie przebiegu drogi przez nieruchomość stanowiącą jej własność. Zdaniem skarżącej działka numer [...] jest stanowczo zbyt wąska, by pojazdy mogły po niej swobodnie jeździć bez ingerencji w działkę numer [...], która sąsiaduje z działką będącą własnością Gminy Ślesin, i tym samym istniejąca droga przebiega przez nieruchomość skarżącej. Z tokiem rozumowania przedstawionym przez skarżącą nie można się jednak zgodzić. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że uchwała o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej ma charakter deklaratoryjny. Nie może ona służyć jako narzędzie do konstytutywnego regulowania granic własnościowych drogi gminnej oraz usuwania sporów własnościowych między gminą a podmiotami trzecimi (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1465/23). W związku z powyższym za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 2a ust. 2 u.d.p. jak i zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 u.d.p. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że przepisy tego rozporządzenia są przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane i, jak to wprost wynika z § 2 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Tak więc skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w tym rozporządzeniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.