VII SA/Wa 827/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. D. na akt Ministra Nauki z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: DSW-WPS.810.12.2023.LJ w przedmiocie anulowania aktu powołania na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić T. D. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. T. D. (dalej: "skarżący") pismem z 10 stycznia 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na akt Ministra Nauki (dalej: "organ", "Minister") z 28 grudnia 2023 r. znak DSW-WPS.810.12.2023.LJ w sprawie anulowania aktu powołania skarżącego na członka Polskiej Komisji Akredytacyjnej na kadencję od dnia 1 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2027 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z dniem 31 grudnia 2023 r. dobiegała końca kadencja PKA powołanej na lata 2020-2023, co wymagało podjęcia przez resort czynności związanych z koniecznością wyłonienia członków PKA na nową kadencję na lata 2024-2027. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przed merytoryczną oceną wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest ustalenie, czy akt lub czynność podlegający zaskarżeniu dotyczy kognicji sądu administracyjnego. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten ma charakter normy o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a). W ocenie Sądu, powołanie na członka PKA następuje w drodze aktu indywidualnego ministra do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Niewątpliwie akt ten nie jest decyzją administracyjną czy postanowieniem ani też innym aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm., dalej: "p.s.w.n.") określa jedynie skład PKA (art. 251), kadencję PKA i okoliczności powodujące stwierdzenie wygaśnięcia mandatu członka PKA (art. 252), organy PKA (art. 253), zespoły wchodzące w skład PKA (art. 254), zadania Przewodniczącego PKA i zasady udziału ekspertów w pracach PKA (art. 255), statut PKA (art. 256), zasady funkcjonowania Biura PKA (art. 257) oraz zadania PKA (art. 258). Dodatkowo p.s.w.n. wskazuje, że jakość kształcenia na studiach podlega ewaluacji przeprowadzanej przez PKA (art. 24) oraz określa inne szczegółowe zadania i kompetencje PKA oraz jej członków. Ze statutu PKA wynika, że jest to instytucja działającą niezależnie na rzecz doskonalenia jakości kształcenia w szkolnictwie wyższym, zgodnie z przepisami ustawy (§1 ust. 1 Statutu PKA). Podkreślić można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że już sam charakter uchwał podejmowanych przez PKA zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że one nie mogą być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Warszawie z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2671/19). Jedynie w przypadku wyłączenia pracownika (art. 24 k.p.a.) - art. 245 ust. 3 p.s.w.n. stanowi, że: "(...) do członków PKA oraz ekspertów stosuje się odpowiednio przepisy art. 24 Kpa. Wyłączenia eksperta dokonuje przewodniczący PKA". Zatem w odniesieniu zarówno do aktów "powołania" członków PKA, jak i "anulowania aktu powołania" k.p.a. nie znajdzie zastosowania, tym bardziej że w k.p.a. nie można odnaleźć takiej formy prawnej jak "anulowanie aktu powołania". Po drugie – zupełnie inną formą prawną niż "anulowani aktu powołania" są przewidziane w art. 252 ust. 2 p.s.w.n. zasady dotyczące "wygaśnięcia mandatu członka PKA". Zgodnie z tym przepisem Przewodniczący PKA stwierdza wygaśnięcie mandatu członka PKA w przypadku: 1) śmierci; 2) złożenia rezygnacji; 3) niezłożenia oświadczenia lustracyjnego albo informacji lustracyjnej; 4) niespełniania choćby jednego z wymagań określonych w art. 251 ust. 5 i 6; 5) nieuczestniczenia w pracach PKA przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. W przypadku wygaśnięcia mandatu członka PKA minister może powołać nowego członka, który pełni funkcję do końca kadencji (art. 252 ust. 3 p.s.w.n.), ale – ze względu na sformułowanie w przepisie zwrotu "może" – nie jest do tego zobligowany. Przepisy te mają charakter analogiczny do art. 234 ust. 1 i 2 p.s.w.n. dotyczącego kadencji i członkostwa w Radzie Doskonałości Naukowej. W ocenie Sądu, nie można zatem porównywać przepisów powszechnie obowiązujących, gdzie ustawodawca w sposób wyraźny przewidział zasady i przyczyny "wygaśnięcia" mandatu członka PKA od nieregulowanego w żadnym aspekcie w p.s.w.n. "anulowania aktu powołania". Stosowanie porównania skutków prawnych w tym kontekście jest niezasadne. Po trzecie – nie ulega wątpliwości to, że zarówno powołanie członków PKA jak i możliwość "anulowania aktu powołania" stanowią o funkcji kreacyjnej Ministra. Funkcja kreacyjna Ministra w tym przypadku polega na powoływaniu różnych organów przewidzianych w ustawie p.s.w.n. oraz osób wchodzących w ich skład. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2022 r. poz. 1188) Minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i jednostek a w szczególności w tym zakresie: 1) tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej; 2) powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Skoro zatem Minister ma taką możliwość kreacyjną i nie stosuje się w tym przypadku przepisów k.p.a. - to zarówno powołanie członków PKA jak i możliwość "anulowania aktu powołania" wchodzą w zakres swobodnej funkcji kreacyjnej Ministra. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że akty wewnętrzne regulują tzw. "ius interna administracji" i mogą dotyczyć w szczególności struktury organizacyjnej, zasad działania, procedury decyzyjnej, sposobu obsady stanowisk w organach administracji publicznej itp." (M. Śliwa-Wajda [w:] Prawo administracyjne, red. J. Jagielski, M. Wierzbowski, Warszawa 2019, s. 75). Po czwarte – w orzecznictwie przykładowo wskazuje się, że akt nadzoru, podejmowany przez ministra w stosunku do organów uczelni, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu nadzoru prawnego i nie jest decyzją administracyjną, wydawaną na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Skarga na pismo informacyjne jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu (por. postanowienie WSA w Warszawie z 12 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2225/20). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Taka też sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Kontrolowany akt "anulowania aktu powołania" jest przejawem funkcji kreacyjnej Ministra, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2, § 2a czy § 3 p.p.s.a. Nie stosuje się w tym zakresie przepisów regulowanych w k.p.a. a to też oznacza, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne. W takiej sytuacji skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stwierdzenie powyższego oznacza, skarga w niniejszej sprawie, jako dotycząca czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono stosownie do treści art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji postanowienia).