II SA/Wa 2671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w K. na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym postanawia: odrzucić skargę. Wyższa Szkoła [...] w K. (dalej również jako "strona skarżąca", "Uczelnia"), pismem z dnia 28 października 2019 r. wniosła za pośrednictwem Polskiej Komisji Akredytacyjnej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej (dalej również jako "organ") z dnia [...] września 2019 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku Uczelni o ponowne rozpatrzenie sprawy nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznych na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym, nie znalazło argumentów uzasadniających zmianę negatywnej opinii wyrażonej w uprzednio podjętej uchwale z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe zapisy należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać dopuszczalność skargi, tzn. ustalić, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia [...] września 2019 r. nr [...], w sprawie nadania uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku lekarsko – dentystycznym na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o przepisy, uchylonej z dniem 1 października 2018 r., ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.), którą zastąpiła ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 ze zm.), zawierająca przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 205 ust. 3 ustawy wprowadzającej, w postępowaniach w sprawie nadania uprawnienia do prowadzenia studiów, wszczętych w okresie od dnia wejścia w życie nowej ustawy (1 października 2018 r.) do dnia 30 kwietnia 2019 r., uprawnienia należało nadawać na podstawie przepisów dotychczasowych. Sąd w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, a także w postanowieniach z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07, wydanych w analogicznych sprawach. Zaskarżona uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej została wydawana przez podmiot niebędący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Ponadto należy dodać, że uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ Komisja nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść wyjaśnianego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04). Zatem należy stwierdzić w sposób jednoznaczny, że uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej nie mieści się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego Polska Komisja Akredytacyjna nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie Komisji, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. Komisja nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni. Zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 powołanej ustawy Polska Komisja Akredytacyjna przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące: 1) utworzenia uczelni, przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie i profilu kształcenia. Charakter uchwał podejmowanych przez Polską Komisję Akredytacyjną zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że one nie mogą być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed Polską Komisją Akredytacyjną jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w uchwałach o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w których wyrażona została opinia w przedmiocie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów bądź dokonana została ocena kształcenia, wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Okoliczność, że zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, strona niezadowolona z uchwały prezydium podjętej w sprawach, o których mowa w powołanym wyżej art. 49 ust. 1 tej ustawy może zwrócić się do Komisji z terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza, iż mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komisja nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała Komisji stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Stwierdzić zatem należy, że skoro zaskarżona uchwała Polskiej Komisji Akredytacyjnej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.