IV SA/Wr 247/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 6 lutego 2024 r. nr SKO/RŚ-423/17/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Kunice z dnia 21 grudnia 2023 r. nr GOPS.SR.4702.2.46.2023MM; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 1 września 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kunicach wpłynął wniosek R. F. (dalej: strona, skarżąca), o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. F. Wójt Gminy Kunice (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) decyzją z 21 grudnia 2023 r., nr GOPS.SR.4702.2.46.2023MM odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Motywując decyzję organ pierwszej instancji opisał stan faktyczny sprawy stwierdzając, że strona nie spełnia przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia, albowiem znaczny stopnień niepełnosprawności jej męża powstał po ukończeniu 25 roku życia. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, organ odwoławczy) zaskarżoną decyzją z 6 lutego 2024 r., nr SKO/RŚ- 423/17/2024 – powołując się na art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze. zm., dalej: k.p.a.) - uchyliło w całości decyzję Wójta i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. SKO uznało, że ma do czynienia z tożsamością sprawy administracyjnej, ponieważ strona złożyła kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Nadmieniło, że sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez SKO, które ostateczną decyzją z 24 lutego 2022 r., nr SKO/RŚ-423/40/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta z 25 stycznia 2022 r., nr GOPS.SR.4702.2.101.2022MM w przedmiocie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego w związku z opieką nad mężem. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 25 października 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 271/22 oddalił skargę strony, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. I OSK 295/23 oddalił jej skargę kasacyjną. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji opisał wynikającą z akt sprawy (dokumenty przekazane przez stronę, zaświadczenia lekarskie, ankieta dotycząca sprawowania opieki) sytuację strony oraz jej męża. Uznał następnie, że - po rozpatrzeniu kolejnego wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - nie stwierdzono, aby zakres czynności opiekuńczych zmienił się w stosunku do zakresu opieki, którą wykonywała wcześniej przy swoim mężu, nie uległ też istotnej zmianie stan zdrowia męża strony. Nie zmienił się również, w stosunku do tego jaki podlegał wcześniejszej ocenie, stopień samodzielności męża strony. SKO ponadto zaakcentowało, że nie można uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawnym mężem zajmowały taką ilość czasu w ciągu dnia i nocy, aby strona, przy ewentualnym wsparciu usługami opiekuńczymi zmuszona była do rezygnacji z aktywności zawodowej. Z tego powodu SKO, podsumowując swoje stanowisko, wskazało że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym (za które należy uznać fakty prawotwórcze). Od decyzji SKO strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art. 105 § 1, w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącej o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2023 r. na czas nieokreślony ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto wniosła o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Na wstępie Sąd dostrzega, że kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy decyzji SKO z 6 lutego 2024 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wójta z 21 grudnia 2023 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postępowanie to zostało zaś zainicjowane wnioskiem strony z 1 września 2023 r. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że wcześniejszy wniosek strony (z 19 października 2021 r.) był już przedmiotem ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO z 24 lutego 2022 r., którą utrzymało w mocy poprzednią decyzję Wójta z 25 stycznia 2022 r. w sprawie odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. SKO przyjęło natomiast, że zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw w takim samym stanie prawnym i niezmienionym stanie faktycznym. Sąd oceniając powyższy aspekt procesowy przede wszystkim wskazuje, że obecnie zaskarżona decyzja SKO z 6 lutego 2024 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Podstawą do wydania takiej decyzji kasacyjnej (o charakterze ściśle procesowym) jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Innymi słowy, omawiane rozstrzygnięcie wydawane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji w ogóle nie powinien wszczynać postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) lub wszczęte postępowanie powinien umorzyć (art. 105 k.p.a.). Wyjaśnić dalej należy, że postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest zaś sytuacja - z którą w ocenie organu odwoławczego mamy do czynienia w niniejszym przypadku - tj. gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Wydanie bowiem ponownego rozstrzygnięcia dotyczącego tożsamej sprawy oznaczałoby wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wydanie w tej samej sprawie nowej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co od tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Dla uznania stanu res iudicata musi wystąpić tożsamość spraw podmiotowa oraz przedmiotowa, co oznacza, że sprawa ma dotyczyć tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego. Kolejna sprawa musiałaby dotyczyć tych samych podmiotów, tej samej podstawy prawnej żądania, tego samego, tj. niezmienionego stanu faktycznego i tej samej treści żądania (wyrok WSA w Białymstoku z 22 września 2022 r., II SA/Bk 542/22). Oznacza to, że dokonując oceny wniosku strony pod kątem możliwości jego rozpoznania w świetle res iudicata, organ musi ustalić pełną tożsamość stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia normy prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.) - według mającego zastosowanie w niniejszej sprawie stanu prawnego przed 1 stycznia 2024 r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Oznacza to, że stan faktyczny istotny z punktu widzenia ww. przepisu dotyczy związku między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a sprawowaną opieką ze szczególnym uwzględnieniem jej rozmiaru oraz charakteru wynikającego ze stanu zdrowia i warunków osobistych osoby, która takiej opieki wymaga. Dalej nie można stracić z pola widzenia, że w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan faktyczny sprawy ma charakter wieloelementowy - obejmuje bowiem ustalenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak również zakresu czynności opiekuńczych. Ustaleń powyższych dokonuje się przede wszystkim w oparciu o wywiad środowiskowy który stanowi specyficzny, szczególny środek dowodowy. Przy jego pomocy wszechstronnie ustala się sytuację faktyczną osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2022 r., III SA/Gd 798/21). Przy tym kluczowy jest cel przeprowadzenia omawianego środka dowodowego, którym jest rozwianie wątpliwości organu dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Można zatem stwierdzić, że naczelnym celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w trybie art. 23 ust. 4 aa u.ś.r. jest ustalenie, czy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konsekwentnie, o ile organ zamierza odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. to może to uczynić tylko dysponując prawidłowo zrealizowanym i rzetelnym wywiadem środowiskowym. Sąd dalej wskazuje, że przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) zawierają wiążące oraz czytelne wytyczne dla pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad. Otóż pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (§ 4 ust. 1). Dalej, w ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 4 ust. 2). Wypada również zauważyć, że stan faktyczny spraw w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego cechuje się również określoną dynamiką oraz zmiennością związaną z charakterem (natężeniem) chorób lub ułomności osoby wymagającej opieki. Na dynamikę tą niewątpliwie wpływa również kwestia wieku danej osoby. Nie jest zatem wykluczona diametralna zmiana potrzeb pielęgnacyjnych i opiekuńczych nawet w skali krótkiego okresu czasu. W takim kontekście szczególnego znaczenia nabiera więc rola wspomnianego wcześniej wywiadu środowiskowego oraz zawartych w nim konkluzji, aktualnych na datę rozpatrywanego wniosku. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych - w związku z ponownym wnioskiem skarżącej z 1 września 2023 r. takiej czynności dowodowej w przedmiotowej sprawie w ogóle nie przeprowadzono. Nie jest zatem, zdaniem Sądu, możliwe jednoznaczne i pewne stwierdzenie przez organ odwoławczy - wyłącznie w oparciu o treść wniosku wraz z dołączonymi później dokumentami (zaświadczenia lekarskie, pisemne oświadczenia strony zawarte w ankiecie dotyczącej sprawowania opieki) - że dotyczy on sprawy tożsamej ze sprawą, która została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki WSA w Krakowie: z 11 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1240/22 i z 19 grudnia 2023 r., III SA /Kr 1186/23). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa obydwu spraw, jednakże – bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy - brak jest podstaw do przesądzenia, że zachodzi w nich tożsamość podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie miał zatem podstaw aby ocenić z poszanowaniem kodeksowej zasady prawdy obiektywnej (art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), czy ponowny wniosek strony dotyczył sprawy tożsamej (takiej samej, identycznej pod względem stanu faktycznego) ze sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą ostateczną decyzją SKO z 24 lutego 2022 r. W ocenie Sądu, w sprawie, w której wcześniej wydano decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na brak spełnienia przesłanek faktycznych do jego przyznania, organ przed zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpatrzenia jej wniosku powinien wnikliwie zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość faktyczna sprawy, a w szczególności, czy nie uległy zmianie elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana na moment złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o jego przyznanie, aczkolwiek w sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek je również uwzględnić przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie (wyrok WSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 2024 r., IV SA/Wr 706/23). Wreszcie zdaniem Sądu, zakres zastosowania rozstrzygnięć formalnych (w tym min. art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), których skutkiem jest zamknięcie stronie drogi do merytorycznego załatwienia sprawy być interpretowany w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Wszelkie wątpliwości w tej kwestii powinny być rozstrzygnięte na korzyść prawa do załatwienia sprawy co do istoty. Bezprzedmiotowość sprawy z uwagi na res iudicata powinna być więc oczywista, widoczna "na pierwszy rzut oka". Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał obszernej analizy sytuacji skarżącej oraz jej męża (a zatem na podstawie wspomnianych dokumentów przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznej części co do ustalenia stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. – str. 5-9 decyzji) a następnie w konkluzji swoich rozważań stwierdził, że organ pierwszej instancji powinien był odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 k.p.a., czyli wydać rozstrzygnięcie procesowe, które wydawane jest w sytuacji ewidentnego braku potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO z 6 lutego 2024 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako wydaną z naruszeniem zarówno art. 138 § 1 pkt 2 in fine, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. jak i art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ponadto na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję Wójta z 21 grudnia 2023 r. Wspomniany wcześniej brak sporządzenia wywiadu środowiskowego procesowo obciążył także organ pierwszej instancji co spowodowało, że jego decyzja również została wydana z naruszeniem art. 7, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Marginalnie należy bowiem zaznaczyć, że stanowiący podstawę prawną wspomnianej decyzji pierwszoinstancyjnej art. 17 ust. 1b u.ś.r. oczywiście nie miał zastosowania z uwagi na konieczność respektowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.