II SA/Wa 1061/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podwyższenia uposażenia stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 114 ust. 1 i ust. 3 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2023 r., poz. 1136 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 5 decyzji nr 59 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 19 grudnia 2023 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych i kadrowych, odmówił B. O. podwyższenia uposażenia z wyrównaniem od dnia 1 marca 2023 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że B. O. wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. zwrócił się do Szefa ABW o podwyższenie uposażenia od dnia 1 marca 2023 r., zgodnie ze wskaźnikiem wzrostu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, w wysokości 107,8%, wynikającym z art. 9 ust. 1 pkt 3a ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256 ze zm.) Ponadto wniósł o wypłatę wyrównania uposażenia za okres od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. wraz z przeliczonymi pozostałymi składnikami uposażenia, dokonanie zmian w naliczeniu odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej za rok 2023 oraz wypłaty wyrównania z tego tytułu, a także dokonanie korekty we wniosku emerytalnym oraz przekazanie go do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w [...] w celu ustalenia nowej podstawy do naliczenia świadczenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Organ przytoczył następnie przepisy dotyczące uposażeń funkcjonariuszy ABW i stwierdził, że przewidziany w ustawie budżetowej na 2023 r. wzrost kwoty bazowej dla funkcjonariuszy, który ma wpływ na zwiększenie przeciętnego uposażenia, nie oznacza automatycznego wzrostu uposażenia zasadniczego każdego z funkcjonariuszy pełniących służbę w ABW. Organ zwrócił uwagę, że żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie nakłada na Szefa ABW obowiązku uwzględnienia wniosku funkcjonariusza o wzrost uposażenia zasadniczego. Za taką podstawę nie można uznać przepisów ustawy o realizacji ustawy budżetowej, czy też postanowień samej ustawy budżetowej na 2023 r. Wskazane regulacje odnoszą się bowiem do przeciętnego uposażenia funkcjonariuszy, o którym mowa w art. 114 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, nie zaś do uposażenia zasadniczego, którego wysokość regulują wydane na podstawie ustawy o ABW oraz AW rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania oraz zarządzenie Szefa ABW nr Pf-38. Przepisy ustawy budżetowej na 2023 r. oraz przepisy ustawy o realizacji ustawy budżetowej nie mogą zostać zatem uznane za podstawę do skutecznego wywodzenia wobec organu roszczenia o wzrost uposażenia zasadniczego, jak również nie stanowią one z samego faktu wejścia w życie podstawy do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wysokości uposażenia. B. O. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi swobodną i błędną interpretację przepisów ustawy budżetowej na 2023 rok. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem nie muszą powstać dodatkowe warunki prawne do wypełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji administracyjnej w tej sprawie. Tym bardziej, że w omawianym okresie 70% zatrudnionych funkcjonariuszy ABW otrzymało podwyżki uposażenia w wysokości wynikającej z art. 9 ust. 1 pkt 3a ustawy budżetowej wraz ze zwiększeniem uposażeń na podstawie przepisów art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 1 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666) na podstawie decyzji indywidualnych Szefa ABW. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, że sprawy dotyczące zaszeregowania, jak i uposażenia funkcjonariusza należą do spraw wynikających z podległości służbowej, a w konsekwencji na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sprawy takie są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazywane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny niezależnie od postawionych w skardze zarzutów jest zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonej decyzji pod względem kryterium jej legalności, tj. zbadać czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności sąd ocenia, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. skutkujących jej nieważnością. W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem zaskarżona decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2024 r. została wydana bez podstawy prawnej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W rozpoznawanej sprawie, organ, działając m.in. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., wydał decyzję administracyjną, tj. rozstrzygnął w sposób władczy o uprawnieniach strony (prawie do uposażenia) niebędącej w dniu wydawania decyzji funkcjonariuszem ABW. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie domagał się od organu zmiany wysokości należnego uposażenia w ramach przysługującej przełożonemu kompetencji do kształtowania wysokości tego uposażenia, lecz domagał się wyrównania uprzednio wypłaconego uposażenia w związku z należnym mu, jego zdaniem, podwyższeniem uposażenia na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to zatem sprawa dotycząca awansu funkcjonariusza na wyższy stopień służbowy lub podwyższenia uposażenia zasadniczego w danej grupie zaszeregowania. Argumentacja zawarta w powoływanych przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczeniach sądów administracyjnych nie ma zatem bezpośredniego zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Z tych przyczyn, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja podlegała kognicji sądu administracyjnego. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. O. z dnia [...] marca 2024 r. o podwyższenie uposażenia od dnia 1 marca 2023 r., o wypłatę wyrównania uposażenia za okres od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. wraz z przeliczonymi pozostałymi składnikami uposażenia, dokonanie zmian w naliczeniu odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej za rok 2023 oraz wypłaty wyrównania z tego tytułu, a także dokonanie korekty we wniosku emerytalnym oraz przekazanie go do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w celu ustalenia nowej podstawy do naliczenia świadczenia emerytalnego od dnia 1 stycznia 2024 r. Organ, wydając zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 104 § 1 k.p.a., art. 114 ust. 1 i 3 oraz art. 121 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Zgodnie z treścią tych przepisów, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Przeciętne uposażenie funkcjonariuszy stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Co jednak istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego (ust. 3). A contrario sprawa dotycząca wyłącznie uregulowania wysokości należnego funkcjonariuszowi uposażenia nie przyjmuje formy decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1672/21, dostępne w internetowej bazie sądów administracyjnych), niedopuszczalne jest rozstrzyganie kwestii związanych z uposażeniem w odrębnym akcie administracyjnym (rozkazie personalnym), niż dotyczącym stosunku służbowego. Brak jest bowiem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, które przyznawałyby organom kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w akcie odrębnym niż akt dotyczący stosunku służbowego. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie organ decyzją administracyjną w sposób władczy rozstrzygnął wyłącznie o prawie skarżącego do podwyższenia uposażenia, niezależnie od wydanych uprzednio aktów kształtujących stosunek służbowy funkcjonariusza. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez pojęcie decyzji wydanej "bez podstawy prawnej" rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 262/16, LEX nr 2121583). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie tego rodzaju wady obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności tej decyzji niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji.