II OZ 857/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2979/23 odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2023 r., znak: DOR.7100.145.2023.AGP w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2979/23, odmówił Z. W., A. C. i S. J. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 25 października 2023 r., znak: DOR.7100.145.2023.AGP, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, mocą której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Sąd podał, że w "uzasadnieniu wniosku wskazano, że wnioskodawczynie czują się osobami pokrzywdzonymi w sprawie. Wskazały, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do zabudowy części wspólnej nieruchomości może być udzielone za zgodą wszystkich współwłaścicieli o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wymóg ten przez inwestorów nie został spełniony. Wskazały, że w sprawie powinny być poszanowane interesy pozostających w obszarze oddziaływania osób trzecich (wnioskodawczyń), w tym dostępu do drogi publicznej, a w przypadku niniejszej sprawy do dostępu do korytarza, okna i pionu kanalizacyjnego. Zarzuciły, że Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej popiera działania inwestorów w sprawie, a nie dba o ich interesy.". Sąd przywołał treść art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz podkreślił, że stroną skarżącą jest w sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, a Wspólnota Mieszkaniowa [...] jest uczestnikiem postępowania. Zabudowa części korytarza nastąpiła w nieruchomości wspólnej zarządzanej przez ww. Wspólnotę. Sąd stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego budynku, w którym istnieje wspólnota mieszkaniowa co do zasady przymiot strony przysługuje wspólnocie, tworzonej - zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r. poz. 1048, zwana dalej: "u.w.l.") - przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Nie oznacza to jednak braku możliwości posiadania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przez właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość może skutecznie powołać się na indywidualny interes prawny. W pewnych wypadkach osoba legitymująca się odrębnym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może posiadać przymiot strony, np. wówczas, gdy realizacja inwestycji mogłaby spowodować naruszenie chronionych przepisami prawa materialnego warunków korzystania z tego lokalu lub mogłaby spowodować naruszenie substancji tego lokalu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, do takiej sytuacji jednak nie doszło, gdyż, po pierwsze, postępowanie administracyjne toczyło się w nadzwyczajnym trybie postępowania dotyczącym uchylenia decyzji ostatecznej - podstawą prawną wydania decyzji I instancji był art. 151 § 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej, mocą której umorzono postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zatem postępowanie do którego odnoszą się we wniosku wnioskodawczynie (postępowanie dotyczące zabudowy korytarza) nie dotyczy nawet przedmiotu niniejszego postępowania, a postępowania toczącego się w trybie zwykłym. Na etapie tamtego postępowania wnioskodawczynie posiadały przymiot strony. Po drugie, wykonane prace na części nieruchomości wspólnej nie dotyczyły bezpośrednio lokali wnioskodawczyń. Prawo własności ich lokali nie zostało ograniczone w związku ze sprawą rozpoznawaną przez Sąd i w sprawie nie można stwierdzić by zostały naruszone chronione przepisami prawa materialnego warunki korzystania z lokali wnioskodawczyń, czy też, że doszło do naruszenia substancji ich lokali. Będący przedmiotem sprawy w trybie zwykłym korytarz znajduje się w budynku mieszkalnym wielolokalowym i jest częścią nieruchomości wspólnej. Niniejsza sprawa rozpoznawana przez Sąd zatem w ogóle nie dotyczy lokali wnioskodawczyń, tylko części nieruchomości wspólnej. W tej sytuacji właściciel lokalu powinien swoich praw dochodzić poprzez realizowanie uprawnień kontrolnych względem zarządu, przeciwdziałając niewłaściwym w jego ocenie decyzjom samego zarządu lub całej wspólnoty. Poprzez te działania powinien wpływać na kierunek działań tego podmiotu przed sądem. Sąd uznał, że wnioskodawczynie nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Norma prawna będąca podstawą wydanego w niniejszej sprawie postanowienia nie nakłada na nie, gdyż nie może tego uczynić, żadnych obowiązków, ani nie wskazuje na jakiekolwiek uprawnienia, które wpływałyby na treść przysługującego im prawa własności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyły Z. W., A. C. i S. J., podnosząc, że chęć ich udziału w postępowaniu sądowym wynika z okoliczności, że Zarząd Wspólnoty nie wypełnia swoich obowiązków względem członków Wspólnoty. Żalące wskazały, że mają prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej (np. korytarzy, strychów, piwnic), co wynika z art. 12 ust. 1 u.w.l. Zauważyły także, że obowiązek utrzymania nieruchomości wspólnej obciąża każdego właściciela lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. odrzucił zażalenie A. C. i S. J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zażalenie Z. W. na postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia 30 kwietnia 2024 r. Analizie podlega zasadność odmowy dopuszczenia ww. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z § 2 art. 33 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OZ 783/14). Postępowanie sądowe przed WSA w Warszawie dotyczy skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu na decyzję GINB z dnia 25 października 2023 r., znak: DOR.7100.145.2023.AGP. Ww. decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 31 lipca 2023 r., nr 698/2023, odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 18 maja 2018 r., znak: PINB-401/4/18/5-18, umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza przez A. i M. J. w budynku nr [...] położonym w [...] (na działce nr [...] według ewidencji gruntów). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiada prawu. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadome jest z urzędu, że NSA wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/19, oddalił skargę kasacyjną Z. W. od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 768/18, oddalającego skargę Z. W. na decyzję WINB z dnia 6 sierpnia 2018 r., nr 1002/2018, umarzającą postępowanie odwoławcze (m.in. Z. W.) od decyzji PINB z dnia 18 maja 2018 r., znak: PINB-401/4/18/5-18. Skoro uznano, że w postępowaniu zwykłym nie przysługuje Z. W. status strony postępowania administracyjnego, to także te ustalenie należy przenieść na grunt obecnej sprawy toczącej się w trybie nadzwyczajnym, a także postępowania sądowego wywołanego wniesioną skargą na decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania. Zasadniczo w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd (art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.w.l.). Spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę, są rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej (art. 25 u.w.l.). Tak rozumianą sytuację prawną właściciela lokalu wobec zarządu nieruchomością wspólną potwierdza przepis art. 27 zdanie drugie u.w.l., z którego wynika, iż prawo i obowiązek właściciela lokalu, współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, nie uchybia przepisom art. 21 ust.1 i art. 22 ust.1 u.w.l. W sytuacjach zatem dla których zastrzeżona jest kompetencja wspólnoty mieszkaniowej, za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota. Do sytuacji takich należy podejmowanie czynności określonych w art. 21 ust. 1 u.w.l. (prawnych, faktycznych i procesowych), odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Właściciel lokalu (członek wspólnoty) może wykazać swój indywidualny interes prawny w sprawach nie dotyczących nieruchomości wspólnej. Indywidualna obrona członka wspólnoty sprowadza się, jak określono w piśmiennictwie, do jego "własnych spraw mieszkaniowych" (patrz: Gerard Bieniek, Zenon Marmaj "Własność lokali. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 94). W sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej interes właściciela lokalu, jako członka wspólnoty mieszkaniowej, jest chroniony przez wspólnotę mieszkaniową, działającą poprzez zarząd lub zarządcę ustanowionego w trybie art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust.3 u.w.l. Odnosi się to także do spraw usuwania naruszeń przepisów prawa budowlanego, prowadzonych w oparciu o przepisy art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z. W. będąca właścicielem lokalu, należącego do wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 u.w.l. nie ma przymiotu strony w sprawie z zakresu nadzoru budowlanego, prowadzonych na podstawie ustawy Prawo budowlane, dotyczącej robót budowlanych wykonanych przez właściciela innego lokalu położonego w tym samym budynku, w korytarzu stanowiącym część wspólną nieruchomości. Przymiot strony posiada, obok inwestora, wspólnota mieszkaniowa (tak ww. wyrok NSA z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2493/19). Słuszna była konstatacja Sądu I instancji, że wykonane prace na części nieruchomości wspólnej nie dotyczyły bezpośrednio lokalu wnioskodawczyni. Prawo własności jej lokalu nie zostało ograniczone w związku ze sprawą rozpoznawaną przez Sąd i w sprawie nie można stwierdzić by zostały naruszone chronione przepisami prawa materialnego warunki korzystania z lokalu wnioskodawczyni, czy też, że doszło do naruszenia substancji jej lokalu. Ponadto, jak wynika z ustaleń, zawartych w ww. wyroku NSA, zabudowany korytarz nie stanowi drogi ewakuacyjnej, nie wpływa negatywnie na korzystanie z klatki schodowej. Okoliczności podniesione w zażaleniu same w sobie nie mogą stanowić o przyznaniu statusu strony w postępowaniu członkowi Wspólnoty. Jak wyżej wskazano spory między właścicielami lokali, a wspólnotą mieszkaniową, na tle ewentualnej niewłaściwej, czy nierzetelnej reprezentacji interesów właściciela lokalu przez wspólnotę mogą być rozstrzygane w drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo, ponownie zauważyć należy, że skargę w przedmiotowej sprawie wniósł Prokurator. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) prokuratura stoi na straży praworządności. Prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności, praw człowieka i obywatela. Uznać zatem należy, że działa on także "w imieniu" wnioskodawczyni. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.