II OZ 783/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Rady Miejskiej w Mońkach i Gminy Mońki, Zbigniewa Karwowskiego i Andrzeja Zdanowicza na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 458/13, o oddaleniu wniosku A. Z. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi Z. K. i Rady Miejskiej w Mońkach na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 kwietnia 2013 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Moniek postanawia: oddalić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 458/13, oddalił wniosek A. Z. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Sąd podał, że skargi w przedmiotowej sprawie zostały wniesione przez Radę Miejską w Mońkach i Z. K. pełniącego funkcje Burmistrza Moniek na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu Burmistrza Moniek z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z funkcją członka zarządu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Pismem z dnia 26.03.2014 r. A. Z. zgłosił swój udział w postępowaniu sądowym twierdząc, że powinien wziąć udział w sprawie, bowiem zgodnie z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Zdaniem wnioskodawcy, będąc zastępcą Burmistrza Moniek, posiada on interes prawny w dopuszczeniu go do udziału w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dalej Sąd wskazał, że art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewiduje, że udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Z powyższej regulacji wynika, że o możliwości przystąpienia do postępowania decyduje m.in. legitymowanie się interesem prawnym. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do złożenia skargi na zarządzenie zastępcze uprawniona jest gmina oraz osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. W orzecznictwie sądów wskazuje się, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego wynika z przepisów prawa materialnego ustanawiających prawa lub obowiązki, a nie z uznania danego podmiotu za stronę bądź też przekonania wewnętrznego strony. Osoba trzecia może brać udział w charakterze strony przed sądem administracyjnym jedynie w takich sprawach, w których przepisy prawa dopuszczają jej udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestionowane zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego nie dotyczy interesu prawnego A. Z., pełniącego funkcję Zastępcy Burmistrza Moniek. Przedmiotowe zarządzenie dotyczy interesu faktycznego wnioskodawcy, bowiem zarządzenie wojewody o wygaśnięcia mandatu burmistrza nie wpływa wprost na sytuację prawną jego zastępcy. Rada Miejska w Mońkach, Gmina Mońki, Z. K. i A. Z. wnieśli jednobrzmiące zażalenia na powyższe postanowienie. Zarzucono naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. polegające na odmowie dopuszczenia A. Z. do udziału w sprawie, w sytuacji, gdy wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. W uzasadnieniach zażaleń podkreślono, że wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy. Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 11 kwietnia 2013 r., w którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta Mońki Z. K. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia funkcji burmistrza z zarządzaniem działalnością gospodarczą. Natomiast zgodnie z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Wynika z tego, że wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji powoduje uruchomienie procedury odwołania zastępcy. Interes prawny w rozumieniu art. 33 p.p.s.a. należy utożsamiać ze związkiem sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialno-prawną z której ten interes wywodzi. W przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do uznania bezpośredniego związku między sferą praw i obowiązków Zastępcy Burmistrza, a rozstrzygnięciem zastępczym, którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu Burmistrza Moniek, z uwagi na treść art. 28e ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie podmiot powinien wykazać, że wynik postępowania administracyjnego dotyczy interesu prawnego tego podmiotu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (Postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OZ 18/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A). Przyjąć należało, że w niniejszej sprawie występuje sytuacja, gdy akt będący przedmiotem kontroli sądowej skierowany jest bezpośrednio do Gminy (Rady Miejskiej) i Burmistrza, co do którego stwierdzono wygaśnięcie mandatu. Wyłącznie te podmioty są uprawnione do wniesienia skargi i korzystają z ochrony sądowej. Takiej samodzielnej legitymacji nie ma zastępca burmistrza mimo, że wygaśnięcie mandatu burmistrza w myśl art. 28e u.s.g. jest równoważne z odwołaniem zastępcy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 lipca 2013 r., sygn. akt. II OSK 1017/13, przyjął, że skoro prawo do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta przyznano wyłącznie zainteresowanemu wójtowi, to skarga innych osób na taką uchwałę jest niedopuszczalna. Skarga zastępcy wójta, który wywodzi swój interes prawny z treści art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, jest niedopuszczalna, niezależnie od posiadanego przez niego interesu faktycznego. Uwzględniając powyższe uwagi należało podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż wskazane przez A. Z. okoliczności nie uzasadniały dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Skoro zastępca burmistrza nie jest uprawniony do złożenia skargi to brak też jest podstaw do uznania, że legitymuje się on interesem prawnym uzasadniającym jego udział w sprawie, ze wszystkimi konsekwencjami procesowymi z tego wynikającymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.