II OSK 1017/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1172/12 w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy L. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. S. na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdzającą wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy L. M. H. z dniem 5 września 2012 r. W skardze na wskazaną uchwałę G. S., zatrudniony w okresie kadencji Wójta Gminy L. na stanowisku jego zastępcy, wskazał, że posiada legitymację procesową do jej złożenia, gdyż skutkiem zaskarżonej uchwały jest odwołanie go ze stanowiska zastępcy wójta. Stosownie bowiem do art. 28e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. S. jako wniesioną z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, iż kwestię terminu do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta reguluje w sposób szczególny art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 z późn. zm.). Sąd stwierdził, że zgodnie z niebudzącym wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, do rozpoczętych (zasadniczo w 2010 r.) kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Prawidłowość takiej wykładni znalazła dodatkowe potwierdzenie w nowelizacji Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, a polegającej na dodaniu w art. 16 tej ustawy przepisu ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Sąd wskazał, iż w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta do uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1 pkt 3 tej ustawy (a ten właśnie przepis został wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały) zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Ustawodawca nie definiuje terminu "zainteresowany" użytego w cytowanym przepisie, jednakże, w ocenie Sądu I instancji, chodzi w tym przypadku o każdy podmiot mający interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Taka wykładnia znajduje oparcie w szczególności w "modelowej" konstrukcji skargi administracyjnej przyjętej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., który to przepis generalnie za uprawnionego do wniesienia skargi uznaje każdego, kto ma w tym interes prawny. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, iż jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wypływa z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. W świetle tego przepisu podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta bezpośrednio wpływa na sytuację prawną także jego zastępcy (zastępców). Sąd I instancji uznał jednak skargę za niedopuszczalną, gdyż nie został zachowany ustawowy termin do jej wniesienia, wskazany w art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, tj. siedem dni od dnia doręczenia uchwały. Sąd ustalił, że zaskarżona uchwała nie została skarżącemu, jako zastępcy wójta, formalnie doręczona (k. 52 akt sądowych). Takiego obowiązku ustawa o bezpośrednim wyborze wójta expressis verbis nie nakłada. Skoro jednak została ona doręczona Wójtowi Gminy L. w dniu 10 października 2012 r. (k. 54 akt sądowych), a zarazem jest niewątpliwe, że w tym samym dniu dowiedział się o jej wydaniu i treści skarżący (datę 10 października 2012 r. nosi "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wystosowane przez skarżącego do Przewodniczącego Rady Gminy; k. 16 akt sądowych), to należy przyjąć, że siedmiodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 17 października 2012 r. Tymczasem skarga została wniesiona do Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 19 listopada 2012 r. (data skargi i prezentata organu; k. 4 akt sądowych), a zatem z ponad miesięcznym przekroczenie terminu. Zarazem skarga nie zawierała wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł G. S., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta poprzez błędne przyjęcie, iż skarga została wniesiona przez stronę z uchybieniem siedmiodniowego terminu do jej złożenia i w konsekwencji odrzucenie skargi, - art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie trybu zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w myśl którego przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta siedmiodniowy termin do wniesienia skargi należy liczyć od dnia doręczenia uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta. Uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] października 2012 r. nie została doręczona skarżącemu, gdyż przepisy ustawy nie nakładają obowiązku doręczenia uchwały zastępcy wójta. Termin wskazany w art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie mógł mieć więc zastosowania do skarżącego. Zdaniem strony skarżącej, w tej sprawie nie można też przyjąć, że termin do wniesienia skargi przez zastępcę wójta należy liczyć od dnia doręczenia uchwały wójtowi gminy. Prawo do wniesienia skargi przez jeden podmiot nie może być uzależnione od faktu doręczenia aktu administracyjnego innemu podmiotowi. Spornego terminu nie można również liczyć od dnia 10 października 2013 r., kiedy to skarżący dowiedział się o treści uchwały, gdyż przepis art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie wiąże biegu terminu do złożenia skargi z tego rodzaju zdarzeniem faktycznym, lecz z faktem doręczenia uchwały zainteresowanemu. W opinii autora skargi kasacyjnej na gruncie tej sprawy skarżący postąpił prawidłowo, wnosząc skargę w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarga została wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej, skarżący zaznaczył, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, to powinien wziąć pod uwagę, że pismo skarżącego z dnia 10 października 2012 r. zostało wprawdzie zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", lecz powinno być potraktowane jako skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w pierwszej kolejności rozważenia wymaga dopuszczalność wniesienia skargi przez zastępcę wójta na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta. Na wstępie należy wskazać, że całokształt prawnej problematyki dotyczącej prawa wyborczego, w tym także problematyki bezpośredniego wyboru wójta oraz wygaśnięcia mandatu wójta regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Zgodnie z art. 16 ust. 2 a ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - w tej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 z późn. zm.). Przepisy ustaw wyborczych określają w sposób autonomiczny zasady i tryb prawnej kontroli uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta i w tym zakresie stanowią one lex specialis względem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 50 § 1) oraz ustawy o samorządzie gminnym regulujących zasady i tryb wniesienia skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta od uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1, 1b, 3 i 4, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Z przepisu tego wynika, że prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta przysługuje wyłącznie "zainteresowanemu", a więc wójtowi, którego ta uchwała dotyczy. Świadczy o tym również regulacja dotycząca doręczenia uchwały, którego dokonuje się wyłącznie zainteresowanemu. Podobny pogląd wyrażany jest w literaturze (A. Kisielewicz [w:] K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Wyd. II, Warszawa 2010, s. 607-608). Należy również zauważyć, że w wyroku z dnia 17 lipca 2007 r., P 19/04 (publ. OTK-A 2007/7/78) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przepis art. art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim uniemożliwia radnemu zaskarżenie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie jego mandatu. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyraźnie wskazał, że podobnie jak w przypadku uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, tak i przypadku zarządzenia zastępczego wojewody zastępującego taką uchwałę prawo do sądu powinno przysługiwać adresatowi uchwały rady gminy, czy też zarządzenia zastępczego wojewody, czyli zainteresowanemu radnemu. Ta zasada ma analogicznie odpowiednie zastosowanie do wójta, którego mandat podlegał wygaszeniu. Szczególna regulacja legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta przewidziana w art. 27 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wyklucza zastosowanie w tej sprawie przepisów ogólnych tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro prawo do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta przyznano wyłącznie zainteresowanemu wójtowi, to skarga innych osób na taką uchwałę jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie wójt, którego dotyczy zaskarżona uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu nie wniósł skargi na tę uchwałę. Stroną skarżącą w tej sprawie jest wyłącznie jego zastępca, który wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały z treści art. 28e ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Skoro – jak wskazano powyżej – skarga na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu wójta przysługuje wyłącznie jej adresatowi, czyli zainteresowanemu wójtowi, to skarga zastępcy wójta na tego rodzaju uchwałę jest niedopuszczalna, niezależnie od posiadanego przez niego interesu faktycznego. Zastępca wójta może dochodzić swoich praw, kwestionując akt odwołania go ze stanowiska. Kwestia zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia skargi w tej sprawie nie ma więc znaczenia, gdyż jego skarga jest niedopuszczalna. Sąd I instancji prawidłowo więc odrzucił te skargę, choć podstawą prawną odrzucenia powinien być art. 58 § 1 pkt 1 , a nie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.