II GSK 2830/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 81/24 w sprawie ze sprzeciwu T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 grudnia 2023 r. nr SKO-70-4/23 w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz T. K. 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 81/24, oddalił sprzeciw T. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 14 grudnia 2023 r. w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta T. decyzją z dnia 10 października 2023 r. udzielił koncesji T. K. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości M., gmina L., na terenie części działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do wniosku o udzielenie koncesji załączono ostateczną decyzję Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla zadania polegającego na eksploatacji złóż [...] kruszywa naturalnego "[...]" i "[...]", położonych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia 10 października 2023 r. wniosło Stowarzyszenie O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wydanie decyzji koncesyjnej warunkuje uprzednie uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094; powoływanej dalej jako: u.i.o.ś.). SKO wskazało, że decyzja środowiskowa przedłożona wraz z wnioskiem została zakwestionowana w drodze odwołania, a wydana na skutek tego decyzja utrzymująca decyzję środowiskową w mocy została zaskarżona do WSA. Organ przywołał, że na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej organ odwoławczy – postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. – wstrzymał jej wykonanie. Wyjaśnił, że w związku z powyższym decyzja środowiskowa nie uzyskała waloru ostateczności i nie mogła być podstawą decyzji koncesyjnej. Z uwagi na niespełnienie warunku z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. decyzja koncesyjna, w ocenie SKO, nie mogła ostać się w obrocie prawnym, a samo postępowanie winno zostać zawieszone w oparciu o art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. T. K. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji. Uzasadnienie sprzeciwu odnosiło się zasadniczo do oceny prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji środowiskowej. Sąd I instancji oddalając sprzeciw od decyzji stwierdził, że organ odwoławczy trafnie zidentyfikował uchybienie procesowe w postaci przedwczesności powzięcia decyzji o koncesji dla zamierzonej przez sprzeciwiającego się działalności. Powołując art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. wskazał, że wydanie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1290; powoływanej dalej jako: p.g.g.), winno zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skoro zatem z przedmiotowej decyzji środowiskowej, do czasu uzyskania przez nią waloru wykonalności, brak jest możliwości wywodzenia jakichkolwiek skutków materialnoprawnych w obrocie prawnym, to nie może ona tym samym stanowić, w zastanych okolicznościach, podstawy do wydania decyzji koncesyjnej zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. WSA wskazał, że jak wynika z art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję (tutaj: decyzji koncesyjnej) zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym WSA stwierdził, że zasadnym było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i wydanie decyzji kasacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. K. zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że organ II instancji również naruszył ww. przepisy poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wydana decyzja udzielająca koncesję nie może ostać się w obrocie prawnym, w związku z czym należało zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który ponownie prowadząc postępowanie winien je zawiesić, podczas gdy dochodząc do powyższego przekonania WSA w Bydgoszczy idąc za SKO w Toruniu oparł się na tym, iż obecnie nie ma wykonalnej decyzji ostatecznej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia wymaganej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś., przy czym poza sferą rozważań WSA pozostało to, iż SKO wydało postanowienie z dnia 10 października 2023 r., bez de facto podjęcia stosownych czynności przez organ zmierzających do ustalenia na jakiej podstawie zostało wstrzymane wykonanie decyzji, a w szczególności czy skarżący jakkolwiek wykazał, czy też uzasadnił zasadność tego wstrzymania wykonania oraz czy można uznać, że sformułowany w sposób jak w treści skargi Stowarzyszenia O. wniosek spełnia wymogi formalne dla tego rodzaju wniosku; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia przez WSA czynności mających na celu wyjaśnienie, czy SKO pozostawało uprawnionym do wstrzymania na wniosek skarżącego wykonania decyzji SKO w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak: [...] dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy L. z dnia 17 kwietnia 2023 r.; znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji złoża [...] "[...]" i "[...]" na działce nr ewid. [...] ob. M., gm. L., pow. T.; 3. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że organ II instancji również naruszył ww. przepis poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nadto nie istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozpoznania sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, jakie są granice i tryb rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny i pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Tym samym organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasatoryjnej muszą wystąpić łącznie (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2700/23, ten wyrok i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może dojść, jeżeli: 1) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64e, wyrok NSA z 30 sierpnia 2018, sygn. akt II OSK 2150/18). W tych ramach prawnych ocena sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji sprowadza się ustalenia, czy okoliczności sprawy wyczerpywały znamiona określone w art. 138 § 2 k.p.a., a mianowicie czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (bądź na skutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego, bądź na skutek innych naruszeń przepisów postępowania) oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uprawnienia orzecznicze sądu w stosunku do sprzeciwu określa art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 1). W przypadku zaś nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie, lecz ocenia jedynie, czy w świetle art. 64e i art. 151a p.p.s.a. wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać jednakże należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca bowiem do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (przy założeniu występowania w sprawie dewolutywnego środka odwoławczego). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Podkreślić przy tym trzeba, iż w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny objętej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, a w konsekwencji niezasadnie sprzeciw ten oddalił. Należy w tym miejscu przypomnieć, że WSA zaakceptował stanowisko SKO, iż decyzja organu I instancji – Starosty T. o udzieleniu skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze wskazanych złóż była niezgodna z prawem, ponieważ organ I instancji nie uwzględnił okoliczności wstrzymania wykonania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, której wydanie – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś. - jest niezbędne przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Tym samym, zdaniem SKO, organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych dających podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji nie sposób się zgodzić. Stwierdzić bowiem należy, że WSA nie dostrzegł, iż SKO w Toruniu, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, uchybiło normie z art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wadliwie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz błędnie ustalił, że po stronie organu I instancji doszło do uchybienia procesowego w postaci przedwczesności wydania decyzji o koncesji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w ustalonym stanie faktycznym sprawy oraz okolicznościach znanych mu na etapie wydawania przez niego decyzji, winien był podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, a jeśli z powodu posiadanej wiedzy o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, stanowiącej warunek sine qua non do wydania decyzji koncesyjnej (patrz: treść art. 72 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.), decyzja merytoryczna nie mogła zostać wydana, powinien uwzględnić fakt, że sam posiadał uprawnienie do zawieszenia postępowania koncesyjnego na mocy art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. Jak stanowi bowiem art. 86f ust. 6 zdanie pierwsze u.i.o.ś., organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej wiąże się zatem z obowiązkiem zawieszenia tego postępowania z urzędu, co czasowo uniemożliwia zakończenie procedury wydawania decyzji koncesyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do sytuacji, w której organ I instancji, poprzez naruszenie przepisów postępowania, nie dokonałby w ogóle ustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, a więc ustalenia, czy w postępowaniu o wydanie zezwolenia na inwestycję – koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż – strona spełniła wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanki, warunkujące udzielenie decyzji koncesyjnej. Tym samym nie zachodził pierwszy z warunków skorzystania przez organ odwoławczy z normy art. 138 § 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie nie został również spełniony warunek drugi, uprawniający organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej - a przypomnieć należy, że oba warunki powinny wystąpić łącznie – to jest warunek pozostawienia przez organ I instancji takiego zakresu sprawy wymagającego wyjaśnienia, że okoliczność ta ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że po postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sprawie nie pozostawały konieczne do wyjaśnienia takie okoliczności faktyczne, które na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie byłyby już znane temu organowi. Tym samym organ odwoławczy winien był uwzględnić posiadaną wiedzę i przy oczywistym, wskutek wniesionego odwołania, instancyjnym przeniesieniu na niego kompetencji do rozpoznania sprawy o wydanie koncesji, stał się organem uprawnionym, a zarazem właściwym, do zawieszenia postępowania koncesyjnego, na podstawie art. 86f ust. 6 u.i.o.ś., w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić nadto należy, że organ I instancji, orzekając merytorycznie poprzez wydanie decyzji koncesyjnej w dniu 10 października 2023 r. nie posiadał wiedzy, a zatem nie powziął informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2023 r., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r., czego dokonano postanowieniem SKO wydanym również w dniu 10 października 2023 r. Tym samym organ I instancji nie mógł zawiesić postępowania koncesyjnego na podstawie art. 86f ust. 6 u.i.o.ś. Inaczej z kolei kształtowało się uprawnienie do zastosowania wskazanej instytucji procesowej już w toku postępowania przekazanego do prowadzenia przez organ II instancji wskutek wniesionego odwołania, a więc pozostającego pod jego władztwem. W tym stanie sprawy, wbrew temu, co wskazał Sąd I instancji, należało stwierdzić, że SKO wadliwie zidentyfikowało uchybienie procesowe w postaci przedwczesności wydania przez organ I instancji decyzji koncesyjnej. Błędnie również – bowiem w oderwaniu od przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym wniesieniem sprzeciwu od decyzji i warunkujących wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej – WSA uznał, iż "w obliczu istotnego charakteru uchybienia procesowego, wpływającego na całokształt postępowania z wniosku inwestora zasadnym było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.". Jak wskazano powyżej, ustawodawca w treści tego przepisu jako drugą zawarł przesłankę pozostawienia przez organ I instancji takiego zakresu sprawy koniecznego do wyjaśnienia, że okoliczność ta miałaby istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie chodzi zatem o istotny charakter uchybienia, lecz o taki zakres braków w wyjaśnieniu sprawy przez organ I instancji, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie NSA, w przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd I instancji niezasadnie oddalił sprzeciw, uznając, że u podstaw wydania zaskarżonej decyzji leżały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. WSA nie dostrzegł natomiast wskazanych powyżej uchybień organu odwoławczego, w tym tego, iż SKO wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne pomimo braku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a nadto w sytuacji, gdy właściwy przepis uprawniający organ do zwieszenia postępowania koncesyjnego, tj. art. 86f ust. 6 u.i.o.ś., na tle posiadanej w chwili orzekania wiedzy o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, organ II instancji winien był zastosować sam, bez przerzucania kompetencji w tym zakresie na organ I instancji. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadniony był zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w pkt 3 jej petitum. Doszło bowiem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i przyjęcie, że możliwe było uchylenie decyzji I instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie zostały natomiast uwzględnione zarzuty kasacyjne, odnoszące się do konieczności podjęcia przez WSA czynności zmierzających do ustalenia podstaw i prawidłowości wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z uwagi więc na to, iż uchybienia opisane przy analizie zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej odnosiły się nie tylko do zaskarżonego wyroku, lecz również do zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w konsekwencji czego uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia O., organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę aktualny status decyzji środowiskowej, istotnej z punktu widzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania koncesyjnego i - uwzględniając aktualny na czas wydawania decyzji stan faktyczny sprawy – stosownie do poczynionych ustaleń, powinien podjąć odpowiednie rozstrzygnięcie merytoryczne lub rozważyć kwestię zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na inwestycję. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964), stosowanych do sprzeciwu odpowiednio na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. Na kwotę 1020 zł składały się uiszczone przez skarżącego koszty sądowe (wpis od sprzeciwu, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku i wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego za działanie w jego imieniu na etapie postępowania przed Sądem I instancji oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.