IV SAB/Wr 998/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt, postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z 15 X 2024 r. P. P. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt. W skardze zakwestionowano bezczynność organu polegającą na niewezwaniu strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt i wniesiono o: zobowiązanie organu do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni; stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł; zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zawieszenie terminów załatwienia sprawy wynikające z art. 112a ustawy z dnia 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354) i art. 100d ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2014 r., 167, ze zm.), nie dotyczą terminu wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Tymczasem organ, w ocenie strony skarżącej, dopuścił się bezczynności, która przejawiła się w niewezwaniu strony skarżącej przez kilka miesięcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a która to bezczynność przełożyła się na niezałatwienie wniosku w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że na mocy przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa terminy na załatwienie spraw zostały zawieszone, a legalny pobyt obywateli Ukrainy został przedłużony do dnia 30 IX 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa"), sąd odrzuca skargę niedopuszczalną z innych przyczyn. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog form działania administracji podlegający kontroli sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 XI 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 VIII 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza tym, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Odnośnie do kluczowego w niniejszym przypadku art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, wyjaśnić trzeba, że uregulowano w nim skargi na procesową bezczynność lub przewlekłość, które wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia. Wniesienie zatem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej na mocy przepisów ppsa. Wobec powyższego tylko w takich przypadkach, w jakich organ administracji zwleka z zakończeniem prowadzonego przez siebie postępowania, sąd może nakazać mu – kontrolując bezczynność lub przewlekłość organu w ramach skargi wniesionej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa – wydanie w określonym terminie decyzji, postanowienia lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Skargę zaś wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa należy natomiast traktować jako uzupełnienie treści art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 ppsa. O ile bowiem art. 3 § 2 pkt 8 ppsa odnosi się do przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, o tyle art. 3 § 2 pkt 9 ppsa w istocie odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co jednak nie powinno stanowić przeszkody do zaskarżenia opieszałości w wydaniu takiego aktu lub dokonaniu czynności. Przepis ten stanowi wprawdzie podstawę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu tych aktów i podjęciu takich czynności, które choć nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, ale – co istotne – mają charakter aktów lub czynności, na podstawie których strona otrzymuje prawo lub na stronę zostaje nałożony obowiązek. Niespełnienie ostatniego z wymienionych warunków przez czynność organu lub akt, tj. brak wpływu na prawa lub obowiązki strony, wyklucza kontrolę sądowoadministracyjną bezczynności lub przewlekłości w zakresie wydawania aktów lub podejmowania czynności. Uwzględniając powyższe stwierdzenie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona bezczynność organu nie ma charakteru czynności dotyczącej praw lub obowiązków strony, co czyni skargę niedopuszczalną. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie mieści się bowiem w pojęciu "czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Wyjaśnić też trzeba, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, "1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie". Z kolei, jak stanowi art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach, jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu. Z powyższego wynika, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych jest jedynie czynnością, którą organ prowadzący postępowanie musi wykonać przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt (po uprzednim zbadaniu wniosku i stwierdzeniu braków formalnych wymagających uzupełnienia), stanowiąc tym samym jedynie element materiału dowodowego w prowadzonym postępowaniu. Czynność ta nie dotyczy zatem uprawnień lub obowiązków strony. Jak podkreśla się w doktrynie, zakres przedmiotowy aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. W związku z tym wskazuje się, że można przyjąć, iż decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli organu wykonującego administrację publiczną, inne zaś akty są oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa), ZNSA 2006/2/12). Akty i czynności winny być podejmowane na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (B. Adamiak, op. cit., s. 18). Czynność, której dotyczy wniesiona skarga na bezczynność, wprawdzie odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, ale obowiązku organu, a nie obowiązku strony. Tym samym skarga na bezczynność w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko takie zostało już wyrażone w orzeczeniach tutejszego Sądu (zob. np. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z: 26 XI 2024 r., II SAB/Wr 1088/24; z 29 XI 2024 r., II SAB/Wr 1115/24; z 11 XII 2024 r., II SAB/Wr 1203/24). Zaznaczyć przy tym trzeba, że badanie ewentualnej bezczynności/przewlekłości działania organu, w tym podejmowania przez ten organ niezbędnych czynności procesowych, może podlegać kontroli w ramach skargi na bezczynność lub przewlekłość w załatwieniu sprawy udzielenia zezwolenia. Powyższa okoliczność obligowała Sąd do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 ppsa. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.