II SAB/Sz 83/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. Z. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sławnie w przedmiocie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku oddala skargę. Pismem z 21 października 2024 r. T. Z. (dalej "skarżący"), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie - jak to określił - wszczętej na skutek jego pisma z dnia 1 stycznia 2024 r. (powinno być 1 lutego 2024 r. - przypisek Sądu), a dotyczącej prowadzonych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w S.. Zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 12 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie do wydania decyzji w określonym terminie, - zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ mnożył ponad potrzebę ilość podejmowanych czynności dowodowych, co świadczy o dopuszczeniu się przez niego przewlekłości. Nadto podkreślił, że ustalenia organu poczynione na podstawie rozmowy telefonicznej z właścicielem budynku jakoby otwory okienne zostały zamurowane pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym i dokumentacją zdjęciową przedłożoną przez skarżącego. W jego ocenie, organ winien przeprowadzić we własnym zakresie wizję lokalną i wykonać dokumentację zdjęciową, a nie opierać ustalenia na telefonicznie przedstawionym stanowisku strony zainteresowanej wynikiem postępowania. Świadczy to o braku należytej staranności i opieszałości organu przy wyjaśnieniu niniejszej sprawy. Tak daleko idące niedbalstwo w działaniu organu jednoznacznie przesądza o tym, że do uchybienia doszło z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że dotychczasowe czynności podjęte przez organ mają charakter pozornych i niezmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Pomimo nieskomplikowanego charakteru niniejszej sprawy postępowanie administracyjne trwa już niemal siedem miesięcy. Nadto działania organu charakteryzuje niedbałość i brak wnikliwości. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, nie budzi wątpliwości, iż przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2024 r. wpłynęło pismo dotyczące zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego zbadania zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, a także zbadania samej legalności wykonania robót budowlanych wskazanych przez skarżącego ("posadowienia na działce nr [...] w S. przez K. S. drewnianej (...) wiaty; wybicia w elewacji budynku posadowionego wzdłuż granicy ze stanowiącą moją własność działką nr [...] w S. czternastu otworów okiennych o wymiarach 120 cm x 80 cm oraz dodatkowo jeszcze dwóch dużych otworów okiennych o wymiarach 140 cm x 140 cm"). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 6 czerwca 2024 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o wypożyczenie projektu budowlanego budynku, znajdującego się na działce [...] przy ul. [...] w S.. Organ ustalił, że w zasobach archiwalnych nie znajduje się pozwolenie na budowę, dotyczące spornego budynku. Przedłożono tylko pozwolenie na budowę z dnia 5 kwietnia 1990 r. znak: BAN/83 81/27/90 (inwestor: T. Z.). W dniu 11 czerwca 2024 r. przeprowadzono kontrolę w celu wykonania pomiarów wiaty na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w S.. Wykonano również dokumentację fotograficzną wiaty i ściany budynku na której jest 11 sztuk okien. Następnie 14 czerwca 2024 r. wezwano K. S. do stawienia się w tut. inspektoracie w celu złożenia wyjaśnień (korespondencja nie została odebrana). Dnia 11 lipca 2024 r. wystosowano ponowne wezwanie do złożenia wyjaśnień (ponowne korespondencja nie została odebrana). Dnia 26 lipca 2024 r. zwrócono się do wcześniejszej właścicielki budynku K. Z. w celu udzielenia informacji i przedłożenia dokumentacji rysunkowej bądź fotograficznej. K. Z. w dniu 6 sierpnia 2024 r. udzieliła informacji w sprawie. Kolejna kontrola, dotycząca wykonanych robót budowlanych w postaci otworów okiennych planowana była na 9 września 2024 r. Jednak w dniu 3 września 2024 r. Pan S. telefonicznie poinformował organ o swojej nieobecności (przebywa zagranicą). Planowany powrót określono na dzień 1 listopada 2024 r. Wobec tego organ powiadomił T. Z (zawiadomienie z dnia 4 września 2024 r.) o niemożliwości dotrzymania terminu określonego w art. 35 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wyznaczeniu nowego terminu do dnia 29 listopada 2024 r. W dniu 4 września 2024 r. do tut. inspektoratu wpłynęła wiadomość elektroniczna, w której poinformowano, że sporne okna zostaną zamurowane w terminie do dnia 9 września 2024 r. Kontrola w dniu 9 września 2024 r. potwierdziła, że otwory okienne zostały zamurowane. Dodatkowo zaznaczono, że dnia 16 września 2024 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wydał postanowienie, w którym stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie dopuścił się przewlekłości w sprawach otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w S.. Dnia 25 października 2024 r. T. Z., zadzwonił do tut. Inspektoratu i oznajmił, że jeśli Pan S. w dalszym ciągu będzie prowadził roboty w taki sposób jako obecnie "to pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. będą mieli problemy". W dniu 28 października 2024 r. PINB przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdzono, że w spornej ścianie nie występują otwory okienne, zaś ściana nie zagraża życiu bądź zdrowiu ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") niniejsza sprawa, jako dotycząca przewlekłości postępowania administracyjnego, podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w S. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się na granicy z działką skarżącego. Sąd wskazuje, że pojęcie "przewlekłości" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przewlekłość ma miejsce, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z "przewlekłym prowadzeniem postępowania" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego - wbrew wynikającej z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) zasadzie szybkości postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe prowadzenie postępowania" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania, ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego rozpoznania sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania, jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest powoływana wyżej zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazać też należy, że art. 35 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (§1). Zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd na podstawie akt sprawy ustalił, że w dniu 2 lutego 2024 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2024 r. o przeprowadzenie kontroli budynku w S. przy ul. [...] z uwagi na niezgodne z przepisami prawa budowlanego (samowolne) wykonanie przez K. i B. S. prac polegających na osadzeniu w murze na granicy z jego działką 14 szt. otworów okiennych o wymiarach ok 120x80 oraz 2 sztuk o wymiarach 1,4x1,4 m oraz o wydanie decyzji o zamurowaniu tych okien. W dniu 22 lutego 2024 r. organ przeprowadził kontrolę ww. budynku, podczas której stwierdzono, że 4 okna zostały zaślepione, a pozostałe okna mają matowe szyby. Natomiast - jak wynika z oświadczenia organu - 20 maja 2024 r. wpłynęło kolejne pismo dotyczące zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do niezwłocznego zbadania zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, a także zbadania samej legalności ww. wykonania robót budowlanych wskazanych przez T. Z.. Wobec tego organ pismem z dnia 6 czerwca 2024 r. powołując się na prowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprawdzenia legalności wykonania otworów okiennych, zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o wypożyczenie projektu budowlanego dotyczącego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S., wskazując, że pozwolenie musiało zostać wydane około 1977 r. na K. Z.. W odpowiedzi Starosta poinformował, że w zasobach Starostwa znajdują się wyłącznie akta sprawy dotyczące wydania dla skarżącego pozwolenia na rozbudowę ww. budynku z garażem. Dnia 11 czerwca 2024 r. organ podczas kontroli kolejnego obiektu znajdującego się na działkach nr [...] i [...] (tj. wiaty) sporządził m.in. dokumentację fotograficzną ściany budynku na której jest 11 sztuk okien. Pismem z 14 czerwca 2024 r. oraz 11 lipca 2024 r. organ wezwał K. S. do stawienia się w tut. urzędzie celem złożenia wyjaśnień w sprawie ww. otworów okiennych w budynku (organ wskazał, że korespondencja ta nie została odebrana). Natomiast w dniu 26 lipca 2024 r. zwrócił się do K. Z. (jako wcześniejszego właściciela budynku) do udzielenia informacji, jakie otwory okienny były istniejące oraz do przedłożenia dokumentacji budowlanej lub fotograficznej, która potwierdzić ma te informację. W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2024 r. ww. wskazała, że w budynku nigdy nie było żadnych okien, gdyż był to budynek gospodarczy. Pismem z dnia 27 sierpnia 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie otworów okiennych, które nie zostało uwzględnione przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (postanowienie z dnia 16 września 2024 r.). W międzyczasie organ zawiadomił K. S., iż w dniu 9 września 2024 r. zostanie przeprowadzona kontrola dotycząca wykonanych robót budowlanych w postaci otworów okiennych w budynku przy ul. [...] i zwrócił się o przygotowanie kserokopii ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę lub ostatecznego zgłoszenia wykonania robót budowlanych celem dołączenia ich do akt sprawy. Po uzyskaniu informacji, że K. S. przybywa zagranicą i dopiero po jego powrocie w listopadzie do kraju możliwe będzie wejście na teren działki, organ pismem z dnia 4 września 2024 r. poinformował skarżącego, iż nieobecność K. S., który jest pełnomocnikiem B. S., uniemożliwia dotrzymanie terminu określonego w art. 35 k.p.a. wobec czego wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 listopada 2024 r. Z uwagi na uzyskanie informacji, iż do dnia 9 września 2024 r. sporne okna zostaną zamurowane, organ w ww. dniu przeprowadził kolejną kontrolę przedmiotowego budynku, w trakcie której potwierdzono, że wszystkie otwory okienne zostały zaślepione. Z kolei pismem z dnia 16 września 2024 r. organ zawiadomił skarżącego i K. S., że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych w postaci otworów okiennych w przedmiotowym budynku przy ul. [...] na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], miasta S. (zobowiązana: B. S.). Jednocześnie poinformował ww. o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, przejrzenia akt oraz złożenia końcowego oświadczenia. W dniu 21 października skarżący wystąpił ze skargą zarzucając Powiatowemu Inspektowi Nadzoru Budowlanego w S. w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku. W dniu 28 października 2024 r. organ w związku z prośbą skarżącego o podjęcie interwencji w sprawie okien oraz przekazaniem przez K. S. informacji, że wykonano niezbędne pracę w budynku, przeprowadził kolejną kontrolę, podczas której ustało, że ściana budynku sąsiadująca z działką skarżącego nie posiada otworów okiennych, gdyż te zostały zaślepiane styropianem, siatką podtynkową, a następnie zatarte. Zdaniem Sądu, w świetle przedstawionej chronologii zdarzeń, nie można podzielić stanowiska skarżącego jakoby w dacie wniesienia skargi do Sądu, PINB prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie robót budowalnych polegających na wykonaniu otworów okiennych w budynku. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów zostało unormowane w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.- dalej "p.b."). Zgodnie z art. 53a p.b. postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (a zatem w rozdziale 5b) wszczyna się z urzędu. W wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 601/22 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, które należy w pełni podzielić, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowania z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Zatem, gdy okaże się, że jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie jego wszczęcia przez inny podmiot należy potraktować w kategorii sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie jest wówczas dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek. Pismo skarżącego z dnia 1 lutego 2024 r. zawierające żądanie dokonania kontroli wykonanych otworów okiennych w sąsiednim budynku i wydania decyzji o ich zamurowaniu, z uwagi na treść 53a p.b., nie mogło zatem wszcząć postępowania. Pismo to stanowiło bowiem wyłącznie powiadomienie (zgłoszenie) o ewentualnych nieprawidłowościach, które należało zweryfikować, co organ uczynił. Jakkolwiek pomiędzy złożeniem tego pisma a wniesieniem skargi upłynął okres ponad 6 miesięcy, tym niemniej zaakcentowania wymaga, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, a analiza zachowania organu prowadzi do wniosku, że nie można przypisać mu działań zbędnych, pozornych czy nieistotnych, które w rezultacie prowadziłyby do nieracjonalnego jego przedłużenia. W tym miejscu wskazać trzeba, że szybkość prowadzonego postępowania nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niniejsza sprawa niewątpliwie wymagała poczynienia wnikliwych ustaleń faktycznych i zebrania odpowiedniego materiału dowodowego dotyczącego ww. robót budowlanych, ich zakresu i legalności. Temu celowi służyły zarówno dokonywane przez organ kolejne kontrole wykonanych prac jak i podjęte przez niego starania o uzyskanie od innego organu i jak osób fizycznych stosownych wyjaśnień jak i dokumentacji budowlanej w tej mierze. Czynnościom tym nie można zarzucić braku przydatności w prowadzonym postępowaniu, bowiem były one konieczne i istotne dla oceny, czy występuje w sprawie samowola budowlana. Również usprawiedliwione było wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 29 listopada 2024 r., o czym organ zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. poinformował zainteresowanych jednocześnie wskazując przyczynę zwłoki, która nie leżała po stronie organu. Zauważyć przy tym należy, że aktywność procesowa organu koncentrowała się wokół dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co przy uwzględnieniu częstotliwości podejmowanych niezbędnych dla wydania decyzji czynności wyklucza postawienie organowi skutecznego zarzutu przewlekłości. Organ bowiem działał w sprawie w sposób ciągły i systematyczny, zaś fakt, że skarżący kwestionuje ustalenia poczynione przez organ odnośnie zamurowania okien pozostaje bez znaczenia, gdyż Sąd badając sprawę pod kątem zarzucanej przewlekłości bada jedynie, czy podjęto we właściwym czasie odpowiednie czynności, a nie ocenia zarzutów i polemiki podmiotu niezadowolonego z ustaleń organu. Powyższe prowadzi do wniosku, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - organ nie dopuścił się niedbalstwa czy opieszałości, gdyż prowadzone przez organ postępowanie nakierowane było na załatwienie sprawy i cechowała je należyta wnikliwość oraz staranność, zaś jego długość w pełni znajdowała uzasadnienie w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił stosownie do art. 151 p.p.s.a. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.