II OSK 601/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 357/21 w sprawie ze skargi I. B. i R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 357/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. B. i R. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanych na dz. nr [...] ob. [...]: I. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] grudnia 2020 r., nr [...], II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 614 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., przez bezpodstawne uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie żądania I. B. i R. B. z [...] lipca 2020 r. nie jest postępowaniem wszczynanym z urzędu, o jakim mowa w art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), lecz że jest postępowaniem wszczynanym na żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny, a w rzeczywistości na swój interes faktyczny: "Organ II instancji wywiódł z powyższego istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania z wniosku skarżących - przyjmując, że tego rodzaju postępowanie, tj. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu. Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, przyjmując za własny pogląd w kwestii właściwego sposobu wykładni art. 53a ust 2 pr.bud. przedstawiony w wyroku tut. Sądu z dnia 04 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po 317/21 (CBOSA), a następnie podzielony w późniejszym wyroku tut. Sądu z dnia 9 listopada 2021 r. o sygn. akt W SA/Po 846 (CBOSA)" (str.10 uzasadnienia wyroku); 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., przez bezpodstawne uznanie, że nie było dopuszczalne rozpoznanie wniosku I. B. i R. B. z [...] lipca 2020 r. i wydanie postanowienia z [...] grudnia 2020 r. ([...]) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej, tj. zabudowanego tarasu oraz podwójnego garażu zlokalizowanych na dz. nr [...] we L. i jego utrzymanie w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] marca 2021 r. ([...]) ze względu na niezaistnienie żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a.: "W konsekwencji - w ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis art. 53a ust. 1 pr.bud. nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia w. w. przepisów należało uznać za zasadny" (str. 12 uzasadnienia wyroku); II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przepis ten nakazuje organom nadzoru budowlanego wszcząć i prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze zarówno z urzędu, jak i na wniosek podmiotu, który twierdzi, że jest stroną oczekiwanego przez siebie postępowania: "Wejście w życie art. 53a ust. 1 pr. bud. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. zakresie. Przepis ten należy wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba ) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Wszak art. 53a ust. 1 pr.bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu" (...) Już z tego powodu należało przyjąć, że przepis art. 53a ust. 1 pr.bud. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu." (str. 10/11 uzasadnienia wyroku). "W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 pr.bud. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2019 r., II OSK 463/17). Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W niniejszej sprawie zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, co powoduje, że za zasadne należy uznać łączne ich rozpoznanie. Podstawową bowiem kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, w związku z podniesionymi zarzutami kasacyjnymi, jest określenie w jaki sposób powinien zareagować organ administracji publicznej po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie "samowoli budowlanej". Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. O tym, z czyjej inicjatywy postępowanie może być uruchomione, rozstrzygają przepisy prawa odnoszące się do określonych kategorii spraw. W sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21). Stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że art. 61a § 1 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego – nie zaś materialnego. Określa on przesłanki wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to rozstrzygnięcie jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z: 29 listopada 2017 r., II OSK 2460/17). W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że instytucja przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchomianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 3193/18, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, Legalis). Przepis art. 61a § 1 k.p.a., dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony" (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21). Wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu zatem nigdy nie może stanowić żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a Postanowienie to organ de facto wydałby wówczas dla siebie, gdyż jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania. Jeżeli bowiem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowania z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania. Zatem, gdy okaże się, że jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie jego wszczęcia przez inny podmiot należy potraktować w kategorii sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie jest wówczas dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek. O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Zaznaczenia przy tym wymaga, że ochrona interesu podmiotu, który twierdzi, że posiada legitymację strony w postępowaniu, a organ nie wszczął postępowania z urzędu (a jedynie poinformował w piśmie o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu), może być realizowana w postępowaniu w trybie skargowo-wnioskowym uregulowanym w art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W tym trybie możliwe jest wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu wyższego stopnia. Poza trybem skargowo-wnioskowym ochrona interesu prawnego podmiotu może być realizowana także przez działania prokuratora, któremu zgodnie z art. 182 k.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. W literaturze przyjmuje się, że zwrócenie się przez prokuratora o wszczęcie postępowania nakłada obowiązek podjęcia czynności procesowych skierowanych na wszczęcie postępowania z urzędu (por. G. Łaszczyca w: C. Martysz, A. Matan, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom, Kraków 2005, a także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. Z. Kmieciaka, W. Chróścielewskiego, 2019). Jak wynika z akt niniejszej sprawy PINB w N. prowadzi od 2018 r. postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności zadaszonego tarasu oraz "wiaty" przy ul. [...] w miejscowości L. (organ przeprowadził kilka kontroli w tym zakresie). W toku postępowania [...] lipca 2020 r. do organu wpłynął wniosek I. B. i R. B. o wszczęcie postępowania w przedmiocie powyższej – w ich ocenie - "samowoli budowlanej". Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów zostało unormowane w rozdziale 5b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 53a tej ustawy postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (a zatem w rozdziale 5b) wszczyna się z urzędu. Przepis art. 53a został dodany do Prawa budowlanego na podstawie art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr 121, s. 49-50) wynika że "wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...). Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". Przepis art. 53a Prawa budowlanego przesądza zatem, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że postępowanie w tym zakresie jest inicjonowanie wyłącznie na zasadzie oficjalności. Za błędne zatem należy uznać stanowisko Sądu I instancji (zawarte na 10 i 11 stronie uzasadnienia), iż "przepis art. 53a ust. 1 pr.bud. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowanie legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Skoro postępowanie o jakim mowa w art. 53a Prawa budowlanego może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, stanowiąc lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a., to tym samym organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić takiego postępowania na wniosek. W takiej sytuacji organ nie ma także podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a., przepis ten – jak już wskazano powyżej - dotyczy bowiem wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". W konsekwencji powyższego uznać należy, że po wpłynięciu do organu wniosku I. B. i R. B. o wszczęcie postępowania w zakresie kontroli, czy wskazana przez nich inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa (tj. czy nie stanowi samowoli budowlanej), organ nadzoru winien ustalić i ocenić czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. W przypadku ich braku - stosownie do dyrektyw płynących z zasady udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.) - winien w piśmie skierowanym do podmiotu sygnalizującego poinformować, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu i jednocześnie wyjaśnić powody tego stanowiska. Podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem stanowi bowiem źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ po otrzymaniu ww. pisma z [...] lipca 2020 r. przeprowadził kontrolę spornej inwestycji, a następnie pismem z [...] października 2020 r. poinformował wnioskodawców o jej wyniku, nie zawierając przy tym informacji, czy zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednocześnie, na podstawie art. 61a K.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. z [...] grudnia 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to orzeczenie postanowieniem z [...] marca 2021 r. Mając zatem na uwadze, że żaden przepis prawa nie uprawniał organu do wydania takiego postanowienia, zasadnym było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowień w tym zakresie, tj. zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien zatem ustalić i ocenić, czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z urzędu, a jeśli tak, wówczas winien poinformować o tym wnioskodawców w piśmie. Odmowa wszczęcia postępowania winna być wprost wskazana w tym piśmie wraz ze wskazaniem jej przyczyny. W przeciwnym zaś przypadku organ winien wszcząć postępowanie z urzędu. Uwzględniając wszystkie powyżej poczynione uwagi, Sąd Naczelny doszedł do wniosku, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.