II OSK 2460/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1673/16 w sprawie ze skargi R.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] 2013r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta E. (dalej: PINB, organ I instancji) nakazał R.W. (dalej: skarżący, inwestor) wykonanie obowiązku: 1) rozbiórkę budynku warsztatowego mechaniki pojazdowej o powierzchni zabudowy 161 m2 i kubaturze 670 m3, położonego przy ul. K. [...] w E. na działkach nr [...] i [...], 2) uporządkowanie i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego, 3) pisemne- zawiadomienie PINB o wykonaniu nałożonego obowiązku. Jednocześnie PINB wskazał warunki realizacji nałożonego obowiązku w postaci: ustanowienia kierownika rozbiórki z uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zabezpieczenia terenu rozbiórki przed dostępem osób trzecich, wywieszenia tablicy rozbiórki i prowadzenia dziennika rozbiórki. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/OI 705/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi inwestora, orzekł o oddaleniu skargi. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 listopada 2015r. w sprawie o sygn. akt II OSK 573/14 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora. W dniu [...] 2016 r. do organu odwoławczego wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] 2013 r. Wniosek ten przekazany został Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (dalej; GINB). Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. GINB działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] 2013r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż przedmiotowa decyzja podlegała kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku czego stwierdzono jej prawidłowość. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz wskazał, że podane przez niego podstawy merytoryczne, przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji, nie były dotychczas przez niego podnoszone. W jego ocenie organ odwoławczy niewłaściwe zastosował art. 48 ust. 1 Pr. bud., bowiem nałożył na inwestora w kontekście wykonania obowiązku rozbiórki - obowiązek: ustanowienia kierownika rozbiórki z uprawnieniami w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zabezpieczenia terenu rozbiórki przed dostępem osób trzecich, wywieszenia tablicy rozbiórki oraz prowadzenia dziennika rozbiórki. Tak skonstruowany nakaz nie znajdował w ocenie skarżącego, oparcia w powołanym przepisie i stanowił rażące naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. GINB, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia własnego. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazał, że prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tylko wówczas, gdyby sąd nie miał wiedzy o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania, co spowodowałoby, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osadzonej znalazłoby się to, na co powołał się skarżący. Brak wiedzy sądu musi być ponadto uwarunkowany względami obiektywnymi. W ocenie GINB, nie jest możliwe, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając skargę na decyzję WINB z dnia 5 czerwca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2013 r., nie miał wiedzy o treści, zakresie i podstawie prawnej obowiązków nałożonych na adresata decyzją PINB. Nie jest również możliwe, aby dokonał oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej bez pogłębionej analizy treści, czy też sposobu sformułowania sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek obiektywnych okoliczności wskazujących, że podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kwestie, nie były przedmiotem kontroli sądowej. Rozpoznając skargę wniesioną przez R.W. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. W ocenie Sądu prawomocność decyzji, czy postanowienia utrzymanego w mocy przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji oraz stronom drogę do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności tego aktu, bowiem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi i miał obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Skoro sąd oddalił skargę na wskazaną decyzję, to każdy kolejny sąd jest związany tym orzeczeniem i orzekanie na temat decyzji zbadanych uprzednio przez inny sąd stanowiłoby o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Tym samym nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowań nadzwyczajnych co do tej decyzji, chyba że ujawniły się nowe okoliczności istniejące w chwili rozstrzygania sprawy przez organ (art. 145 k.p.a.), jednakże z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie można dopatrzyć się, by na takie okoliczności skarżący się powoływał. W skardze kasacyjnej R.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: I. naruszenie prawa materialnego w rozum przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest: 1. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodziła przesłanka odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy decyzja której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, została wydana w warunkach określonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj.: 1.1, z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim organ ustanowił kierownika rozbiórki, nakazał zabezpieczyć teren rozbiórki, wywiesić tablicę oraz prowadzić dziennik rozbiórki, podczas gdy tak skonstruowany nakaz nie znajduje oparcia w zacytowanym wyżej przepisie, 1.2. bez podstawy prawnej - w zakresie w jakim organ nałożył na skarżącego obowiązek uporządkowania i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego oraz pisemnego zawiadomienia inspektoratu o wykonaniu nałożonego obowiązku, 2. art. 170 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że decyzja, która została zbadana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i co do której zapadł prawomocny wyrok, niezależnie od tego co było przedmiotem rozpoznania przez WSA i NSA - nie może podlegać badaniu pod kątem eliminacji z obrotu prawnego, choćby nawet została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (czyli w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa polegająca na związaniu oceną prawną wyrażona w wyroku sądu, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przy tym zauważyć, że możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji, której zgodność z prawem została już z wynikiem pozytywnym zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej zaś fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W świetle powyższego nie powinna budzić wątpliwości poprawność rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, do którego został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ administracyjny nie może bowiem w ogóle zajmować się oceną przebiegu i wyniku postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem oceny organu mogą być tylko te okoliczność, które jednocześnie nie były przedmiotem oceny w postępowaniu sadowoadministracyjnym. Pogląd ten pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09, gdzie przyjęto, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że analiza wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie zawiera okoliczności, które byłyby poza zakresem kontroli sądów i nie były objęte powagą rzeczy osądzonej. Z całą pewnością takiej okoliczności nie stanowi kwestionowanie podstawy rozstrzygnięcia organu w oparciu o rażące naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co było już przedmiotem oceny sądów w ramach prowadzonego postępowania w trybie zwykłym. Jak wynika z uzasadnienia wyroku wydanego przez WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Ol 705/13 oraz wyroku NSA z dnia 12 listopada 2015r. syn. akt II OSK 573/14 decyzja, której prawidłowość kwestionuje skarżący, była przedmiotem kontroli i oceny sądu, który uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd wskazał przy tym na zasadność zastosowania przez organ w sprawie art. 48 Pr. bud. Z kolei okoliczność, że kwestionowana decyzja zawiera również wskazania co do ustanowienia kierownika rozbiórki, zabezpieczenia terenu oraz wywieszenia tablicy rozbiórki, były znane sądowi, bowiem wynikają wprost z treści decyzji. Zatem Sąd stwierdzając, że decyzja nie narusza prawa, przesądził również jej zgodność z prawem w tym zakresie. Stąd też prawidłowa była ocena Sądu I instancji decyzji organów administracji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o okoliczności będące już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co czyni również niezasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto należy zauważyć, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i prawidłowości w tym zakresie kwestionowanej decyzji. Niezasadne tym samym są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej wskazującym na naruszenie art. 170 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji nie stwierdził, że prawomocny wyrok niezależnie od tego co było przedmiotem rozpoznania sądu zamyka drogę do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wręcz przeciwnie wskazał, że podstawą do takiego postępowania mogą być nowe okoliczności istniejące w chwili rozstrzygania sprawy przez organ, jeżeli nie były przedmiotem oceny dokonanej w postępowania sądowoadministracyjnym. Dlatego też prawidłowa była wykładnia art. 170 p.p.s.a. dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą związanie organów oraz sądu prawomocnym orzeczeniem powoduje, że utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny, zamyka organom drogę do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania. Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.