III FSK 646/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Dominik Gajewski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 509/24 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 października 2024 r., nr SKO.EG-40/3168/43/2024 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Ke 509/24 oddalił skargę M. G. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 11 października 2024 r., w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę kasacyjną na ww. wyrok złożył pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 174 § pkt 1) i 2) ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a"), zaskarżając go w całości, zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organy egzekucyjne oraz Sąd I instancji obowiązku zbadania, czy obowiązek niepieniężny tj. obowiązek usunięcia odpadów wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 stycznia 2005r. - istniał, był wykonalny i wymagalny w dacie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym czy istniały podstawy do wymierzenia i egzekwowania grzywny w celu przymuszenia, jak również nieuwzględnienie, że skarżący w istocie podważał istnienie obowiązku pieniężnego objętego tytułem wykonawczym, co czyniło jego zarzut materialnie dopuszczalnym i wymagającym merytorycznego rozpoznania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, że organ zasadnie odmówił uwzględnienia zarzutu zobowiązanego, mimo że organ nie dokonał wszechstronnej oceny argumentów strony oraz nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do formalnej oceny przedmiotu zarzutu, bez zbadania jego rzeczywistej treści i skutków prawnych. II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest art. 1a pkt 12 lit. b z zw. z art 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 2505, dalej u.p.e.a.) - poprzez błędne zakwalifikowanie grzywny jako samodzielnego obowiązku pieniężnego, podczas gdy zgodnie z przepisem jest to środek egzekucyjny służący przymuszeniu do wykonania pierwotnego obowiązku niepieniężnego oraz przyjęcie, że egzekucja administracyjna obowiązku wynikającego z grzywny w celu przymuszenia może być oderwana od istnienia i wymagalności obowiązku pierwotnego, mimo że obowiązek zapłaty grzywny ma charakter pochodny i nie może istnieć samodzielnie; 1) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że zgłoszony przez Skarżącego zarzut nieistnienia obowiązku pieniężnego w rozumieniu art. 29 § 1 pkt 1 u.p.e.a. nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu, ponieważ dotyczył w ocenie organów oraz Sądu wyłącznie obowiązku niepieniężnego; 2) art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa zarzutu nieistnienia obowiązku, podczas gdy obowiązek zapłaty grzywny w celu przymuszenia ustał wobec wykonania obowiązku głównego (usunięcia odpadów) co skutkowało brakiem podstaw do nałożenia i egzekwowania tej grzywny. W związku z powyższym i w oparciu o art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego, rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach jak również uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 października 2024r., utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 maja 2024r. Nadto oświadczono, że skarżący zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W niniejszej sprawie brak jest odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, t.j. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Przedmiotem sporu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 11 października 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 7 maja 2024 r. odmawiające uznanie zarzutów zgłoszonych przez M. G. Skarżącego kasacyjnie w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych – grzywny w celu przymuszenia wraz z należną opłatą za wydanie postanowienia o jej nałożeniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1a pkt. 12 lit. b w zw. z art. 124 § 1 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ, a zaakceptowanym przez sąd pierwszej instancji. W art. 124 § 1 u.p.e.a. została sformułowana dyspozycja, iż grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Oznacza to, że w zakresie wykonania obowiązku uiszczenia grzywien w celu przymuszenia toczy się odrębna egzekucja, a zatem w sensie formalno-procesowym sprawa egzekucji administracyjnej tego rodzaju grzywien ma charakter odrębny. Powoduje to, że wierzyciel zależnego obowiązku pieniężnego wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny wystawia odrębny tytuł wykonawczy, który jest kierowany do egzekucji administracyjnej. Taki pogląd można już uznać za ukształtowany w judykaturze sądownictwa administracyjnego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1655/11). W niniejszej sprawie bezsporny jest stan faktyczny w zakresie, że wobec nieuiszczenia grzywny w celu przymuszenia, Prezydent Miasta [...] wystawił odrębne – od wystawionego dla egzekucji obowiązku niepieniężnego - tytuły wykonawcze. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia dla zarzutu naruszenia art. 33 § 2 pkt. 1 u.p.e.a. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazał, iż w orzecznictwie istnieje ugruntowany pogląd, że odkodowywanie pojęcia nieistnienia obowiązku na gruncie art. 33 § 2 pkt. 1 u.p.e.a. oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przez nieistnienie obowiązku należy rozumieć nie tylko brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22). W niniejszej sprawie zarzut nieistnienia obowiązku mógł odnosić się tylko do nałożonego na Skarżącego obowiązku pieniężnego. Natomiast Skarżący eksponując zarzut nieistnienia obowiązku, w ramach egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym, powoływał się tylko na nieistnienie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Skarżący podnosił, że w 2012 roku wykonał obowiązek wynikający z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 20 stycznia 2005 r., a ponadto wykazywał, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że kwestionowanie istnienia obowiązku o charakterze niepieniężnym (tj. usunięcie odpadów) nie może skutkować skutecznym zakwestionowaniem istnienia obowiązku o charakterze pieniężnym, tj. zapłaty należności wynikających z postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta [...]. Mając powyższe na uwadze, nie można stracić z pola widzenia faktu, że w przedmiotowej sprawie ocenie podlega tylko i wyłącznie zarzut odnoszący się do obowiązku o charakterze pieniężnym, nie zaś analiza czy obowiązek niepieniężny został nałożony zasadnie i czy nadal jest wymagalny. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z ustaleniami poczynionymi przez organy i zaakceptowanymi przez sąd pierwszej instancji, że nie może podlegać kontroli w niniejszej sprawie kwestia wadliwości decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia zarzutów wyeksponowanych w petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. oraz 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. SNSA Dominik Gajewski SNSA Sławomir Presnarowicz SNSA Jolanta Sokołowska