III OZ 606/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia W.L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 507/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. nr SKO.OŚ.405.316.2023 w przedmiocie nakazania wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym postanawia oddalić zażalenie. W.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. nr SKO.OŚ.405.316.2023 w przedmiocie nakazania wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że jej wykonanie naraża skarżącą na niepowetowaną szkodę, brak jest bowiem obiektywnej możliwości przeprowadzenia prac bez ingerencji w istniejący podjazd, a tym bardziej uzyskanie w zastrzeżonym terminie niezbędnej dokumentacji. Ponadto nierealne jest wykonanie robót w okresie 1 miesiąca. Dodatkowo zaskarżona decyzja jest "oczywiście mylna" i sprzeczna ze stanowiskiem biegłych, a prawdopodobieństwo zmiany rozstrzygnięcia jest bardzo wysokie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Po 507/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz wskazał, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest ochrona strony skarżącej w okresie do momentu rozpatrzenia skargi, tak aby wykonanie tego aktu nie wywołało w jej sytuacji prawnej, ekonomicznej czy osobistej znacznej szkody lub skutków, które byłyby niemożliwe bądź trudne do odwrócenia. Przy czym za znaczną szkodę należy uznać taką szkodę materialną i niematerialną, która nie mogłaby być wynagrodzona przez uprzedni zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani nie byłoby możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (np. przestałby istnieć przedmiot świadczenia który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, bowiem jego wartość nie miałaby znaczenia dla strony, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu). Trudne do odwrócenia skutki to natomiast takie prawne lub faktyczne skutki wykonania aktu, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji i oparcia w materiale dowodowym, a konkretyzacji tej powinien dokonać wnioskodawca, dowodząc ich wystąpienia i uzasadniając przekonująco swoje żądanie. Oznacza to, że na wnioskodawcy udzielenia ochrony tymczasowej ciąży obowiązek wykazania, iż wykonanie aktu wywoła okoliczności wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że istnieje niebezpieczeństwo ich wystąpienia, bowiem należy wyjaśnić i uprawdopodobnić na czym ono ma polegać, w jaki sposób wykonanie aktu jest tak uciążliwe dla wnioskodawcy, że sytuacja przed wydaniem prawomocnego wyroku nie będzie mogła być przywrócona do stanu poprzedniego, spowoduje nieodwracalną szkodę lub skutki, których usunięcie będzie niemożliwe, znacznie utrudnione bądź będzie się wiązało z unicestwieniem rzeczy, sytuacji faktycznej bądź stanu w terenie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, w oparciu o odpowiednią dokumentację, że nierealne jest wykonanie nakazanych robót budowlanych w okresie 1 miesiąca, a dodatkowo niemożliwe jest uzyskanie niezbędnej dokumentacji w terminie wyznaczonym przez organ odwoławczy w celu zlikwidowania naruszania stosunków wodnych. Na poparcie podniesionej przez skarżącą argumentacji zabrakło również stosownej dokumentacji, z której wynikałby brak obiektywnej możliwości przeprowadzenia prac bez ingerencji w istniejący podjazd. Ponadto nie przedstawiono jakiejkolwiek analizy wpływu kosztów takich prac na sytuację finansową skarżącej. W konsekwencji należało przyjąć, że skarżąca nie wykazała okoliczności, które mogłyby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. WSA w Poznaniu wskazał także, iż w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł oceniać jej legalności oraz odnosić się merytorycznie do powołanych w skardze zarzutów. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia W.L. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonania kwestionowanej decyzji, podczas gdy: 1) wykonanie robót zgodnie z wydaną w sprawie opinią biegłych spowoduje niedozwoloną zmianę kierunku odpływu wody, czego zakazuje art. 234 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), a co w konsekwencji naraża skarżącą na odpowiedzialność odszkodowawczą i karną; 2) zgodnie z art. 59 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i nie sposób opracować dokumentacji oraz uzyskać decyzji w zakreślonym terminie; 3) wykonanie prac wiązać się będzie z koniecznością spełnienia warunków określonych w § 28-30 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2022 r, poz. 1225 ze zm.), co zostało pominięte przy wydawaniu decyzji, a których to warunków w realiach niniejszej sprawy, zdroworozsądkowo rzecz oceniając z perspektywy długości postępowania, nie sposób spełnić w zastrzeżonym terminie. Uczestnicy postępowania – R.G. i D.G. w odpowiedzi na zażalenie wnieśli o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek W.L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie nakazania wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym – nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku Sąd ocenia, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Jak już wyżej podano, uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nakazanie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom wodnym może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu pierwszej instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, bowiem nie został on przez skarżącą właściwie uzasadniony. Na etapie składania wniosku do WSA w Poznaniu skarżąca nie przedstawiła stosownej dokumentacji, z której wynikałby brak obiektywnej możliwości przeprowadzenia nakazanych prac bez ingerencji w istniejący podjazd oraz nierealność ich wykonania we wskazanym terminie. Ponadto skarżąca nie podała żadnych danych dotyczących swojej sytuacji finansowej, popartej stosownymi dokumentami, celem zestawienia jej z ewentualnymi kosztami wymaganych prac, których prognozowanej kwoty również nie określono. Podkreślenia wymaga, że nie jest rolą sądu administracyjnego domniemywanie, w czym wnioskodawca konkretnie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Brak szczegółowego uzasadnienia wniosku oraz poparcia go stosownymi dowodami uniemożliwiał zatem jego merytoryczną ocenę przez Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie pamiętać należy, że wywieranie skutków w sferze finansowej jest często naturalną konsekwencją wykonania decyzji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami kwestionowanej decyzji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (por. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 476/21). Dodatkowo podkreślić należy, iż przytoczenie dopiero w zażaleniu stosownych okoliczności w omawianym zakresie nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., w przypadku, gdy sądowi nie można zarzucić naruszenia prawa. Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku w tym przedmiocie. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby stanowić uzasadniony zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia NSA z dnia: 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącą dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska nie mogło odnieść zamierzonego przez nią skutku. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż powołane w zażaleniu zarzuty, wskazujące, że nałożony przez organ obowiązek wykonania prac jest zbyt daleko idący, wykraczający poza ramy przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz w praktyce niewykonalny, nie odnoszą się do przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja zażalenia, nawiązująca m.in. do opinii biegłych oraz wskazująca na naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, jest w istocie jest formą kwestionowania zaskarżonej decyzji i rozwinięciem zarzutów skargi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do odniesienia się do tego rodzaju argumentów na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, iż zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 czerwca 2024 r. nr SKO.OŚ.405.316.2023 nie mogą zostać poddane ocenie w przedmiotowym postępowaniu wpadkowym, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji mijałoby się z celem tej instytucji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.