II GSK 1706/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 641/23 w sprawie ze skargi L. S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.4141.576.202 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz L. S.A. w L. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 641/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi L. Spółki Akcyjnej w L (spółka, strona skarżąca, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (SKO, Kolegium, organ II instancji, organ) z dnia 11 lipca 2023 roku nr SKO.4141.576.202 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 czerwca 2023 r., w pkt 2. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Decyzją z dnia 1 czerwca 2023 r., wydaną w ramach postępowania wszczętego z urzędu, Prezydent Miasta Łodzi (organ I instancji, Prezydent) wymierzył L. Spółki Akcyjnej w L karę pieniężną w wysokości 70.200 zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...](działka nr [...] obręb [...], na wysokości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...], w obrębie [...]), w celu funkcjonowania wygrodzenia strefy budowlanej na czas prowadzenia rozbiórki istniejącego ogrodzenia i jego odbudowy, w okresie od 11 stycznia 2023 r. do 26 stycznia 2023 r. Zajęty pas stanowił: zieleniec (o powierzchni 75 m2) w okresie od 11 stycznia 2023 r. do 16 stycznia 2023 r.; zieleniec (o powierzchni 185 m2) w okresie od 17 stycznia 2023 r. do 26 stycznia 2023 r.; zjazd (o powierzchni 4 m2) w okresie od 17 stycznia 2023 r. do 26 stycznia 2023 r. W treści rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał sposób obliczenia wysokości kary oraz pouczył o sposobie i terminie jej zapłaty, a także ewentualnych odsetkach za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji Prezydent opisał stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia stronie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, w trybie określonym w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), a także odniósł się do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), nie stwierdzając przestanek do zastosowania tej instytucji w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniosła spółka. Decyzją z dnia 11 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że w wyniku analizy dokumentów załączonych do akt sprawy oraz dalszych ustaleń, należało uznać za wykazane następujące okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) ul. [...] w L. jest drogą gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje m.in. działki ewidencyjne nr: [...] w obrębie [...] - na wysokości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...] w obrębie [...], w tym znajdujące się na nich: zieleniec i zjazd; 2) w okresie od 11 stycznia 2023 r. do. 26 stycznia 2023 r. wchodzący w skład pasa drogowego zieleniec był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, poprzez umieszczenie strefy wygrodzenia na zieleńcu o powierzchni 75 m2, w sposób powodujący przyłączenie części terenu drogi do działki nr 80/39 w obrębie W-25, będącej własnością strony; 3) do wygrodzenia zastosowano umieszczone na betonowych bazach metalowe panele, połączone ze sobą obejmami pośrednimi; 4) zakres zajęcia obejmował strefę pomiędzy zjazdem na teren nieruchomości nr [...] w obrębie [...] na wysokości granicy przebiegającej pomiędzy ww. działką i nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] w obrębie [...]; [...]) w obrębie wytworzonej strefy prowadzone były prace modernizacyjne w zakresie istniejącego ogrodzenia; 6) podczas kolejnej kontroli w dniu 17 stycznia 2023 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie ww. strefy wygrodzenia w pasie drogowym ul. [...], w obmiarach stwierdzonych podczas kontroli z dnia 11 stycznia 2023 r., oraz nową strefę wygrodzenia; jej zasięg przestrzenny obejmował przyłączenie części pasa drogi do pozostałej części działki nr [...] w obrębie [...] i dalej w kierunku wschodnim rozciągał się na wysokości nieruchomości działki [...] w obrębie [...], aż do wysokości jej granicy z nieruchomością przy ul. [...]; wytworzona w ten sposób strefa wygrodzenia obejmowała 4 m2 zjazdu i 110 m2 zieleńca, a w jej obrębie prowadzone były prace ziemne, a także rozbiórkowe istniejącego ogrodzenia. Czynności kontrolne zostały powtórzone 26 stycznia 2023 r. Stwierdzono wtedy zajęcie pasa drogowego poprzez funkcjonowanie wygrodzenia tworzącego strefę o łącznej powierzchni 185 m2 zieleńca i 4 m2 zjazdu, w związku z prowadzonymi robotami demontażu istniejącego ogrodzenia i jego odbudową. Powyższe kontrole wykazały niezmienność położenia betonowych baz oraz metalowych paneli, połączonych ze sobą metalowymi obejmami, a przez to stałość powierzchni zajęcia pasa drogowego względem pierwszej kontroli; 7) podmiotem, który zajmował pas drogowy w ww. okresie na ww. cele, była spółka; 8) w okresie od 11 stycznia 2023 r. do 26 stycznia 2023 r. ww. spółka nie legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcę przedmiotowej drogi gminnej; 9) zajęcie pasa drogowego we wskazanym zakresie nie było zajęciem dokonanym "w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym", o którym mowa w art. 40 ust. 14 ustawy. W ocenie Kolegium całokształt przedstawionych faktów świadczy o spełnieniu ustawowych przesłanek wymierzenia stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Odnośnie do pkt 1. decyzji organ wyjaśnił, że zawarte w nim ustalenia potwierdzają dane opisowe i graficzne zamieszczone w rejestrze gruntów wchodzącym w skład ewidencji gruntów i budynków (działka nr [...] w obrębie [...] jest określona jako "drogi" i opatrzona symbolem użytku "dr", a jako jej władający wskazany jest Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi; na podstawie adnotacji w rubryce "położenie gruntów" można stwierdzić, że stanowi ona ul. [...]). Dodatkowo organ, stwierdzając fakt zajęcia pasa drogowego bezpośrednio z pomiaru w terenie, przeprowadził kwerendę systemu GEOINFO INET 6. Odnośnie do pkt 2. decyzji organ nie uznał argumentacji odwołującej się spółki za uzasadnioną. Zdaniem Kolegium zgromadzone w sprawie dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji wyczerpująco ustalony i wyjaśniony i zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, w tym również przeprowadzanie dowodu z zeznań świadka. Za nieuzasadnione Kolegium uznało zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej: art. 7, art:. 75 § 1, art. 77, § 1, art.80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła strona skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji wskazał, że z przytoczonych w decyzjach organów obydwu instancji ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że w okresie od 11 stycznia 2023 r. do 26 stycznia 2023 r. wchodzący w skład pasa drogowego spornej drogi zieleniec był zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w zakresie opisanym szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego tak sformułowane organów ustalenia nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. Sam fakt zajęcia zieleńca (trawnika) nie budzi wątpliwości, gdyż okoliczność ta została udokumentowana fotografiami sporządzonymi przez pracownika zarządcy drogi. Podobnie należy się odnieść do ustalonego przez organ okresu zajęcia pasa drogowego. Z protokołów sporządzonych przez pracownika organu, do których załączone zostały wspomniane zdjęcia, wynika, że zajęcie miało miejsce od 11 do 26 stycznia 2023 r. Sąd I instancji nie miał również wątpliwości, że zajęcia tego dokonała skarżąca spółka – jako inwestor wymieniający ogrodzenie pomiędzy pasem drogowym ul. Fabrycznej i będącymi jej własnością działkami nr [...] i [...]. W ocenie Sądu, o ile zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia dają pewność odnośnie do posadowienia wygrodzenia na trawniku, o tyle nie pozwalają już na ustalenie zakresu tego zajęcia. Na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali sporny w sprawie obiekt w postaci tymczasowego ogrodzenia, co prowadzi do wniosku, że brak jest pewności co do szerokości zajęcia pasa drogowego przez tymczasowe ogrodzenie. Ma to tym większe znaczenie, że skarżąca spółka podnosi, że wymieniane przez nią ogrodzenie w części znajduje się w obrębie jej działki. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej argumentacji, a sporządzona w odpowiedniej skali mapa jest warunkiem niezbędnym dla zobrazowania rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie - dla jednoznacznego wykazania powierzchni zajęcia, co wprost rzutuje na wysokość nałożonej kary. WSA w Łodzi wskazał, że podstawą nałożenia kary nie mogą być ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z odpowiednimi dokumentami. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania, z precyzyjnie naniesioną lokalizacją spornego obiektu umieszczonego w pasie drogowym, co musi zostać ocenione jako naruszenie przepisów postępowania. Drugą okolicznością negatywnie zweryfikowaną przez Sąd I instancji jest kwestia określenia powierzchni zajętego pasa drogowego, która również nie została prawidłowo ustalona. W aktach sprawy dowodami, które mają dokumentować sposób ustalenia tej okoliczności, są zdjęcia zajętego terenu, oraz trzy protokoły kontroli przeprowadzone w dniach 11, 17 i 26 stycznia 2023 r. Należy podzielić ocenę skarżącej spółki, że nie dają one pewności co do tego, jaki dokładnie obszar pasa drogowego został przez skarżącą zajęty. Nie załączona została żadna mapa zawierająca szkic przedstawiający zajęty obszar. Również w protokołach z kolejnych kontroli z 17 i 26 stycznia 2023 r., podczas których stwierdzono dalsze funkcjonowanie ww. strefy wygrodzenia, oraz nową strefę wygrodzenia, nie zobrazowano w żaden sposób, jaki zasięg przestrzenny obejmowało wygrodzenie. Z tak sporządzonych protokołów, zawierających jedynie fotografie, nie można dokładnie obliczyć wielkości zajętego obszaru. Sąd Wojewódzki zauważył, że ani ze zdjęć, ani z treści protokołów nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki obszar uznano za zajęty bez zezwolenia. Na zdjęciach widoczny jest jedynie fragment ulicy i widać, że były prowadzone prace budowlane. Nie zaznaczono dokładnie na zdjęciu obszaru, który organ uznał za zajęty bez zezwolenia, tj. obszaru stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości kary. Sąd I instancji wskazał że opisanie zajętej powierzchni w taki sposób, jaki znajduje się w aktach administracyjnych, nie może być uznane za wystarczające dla oceny prawidłowości pomiarów i wysokości kary. WSA wskazał, że zasadnie też zarzuca strona skarżąca, że ani w protokole, ani w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji, nie wskazano sposobu pomiarów zajętej powierzchni. W aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających, w jaki sposób dokonywano pomiarów, tzn. jak wyznaczono przebieg pasa drogowego, jak wyznaczono punkty początkowy i końcowy zajęcia go przez skarżącą, i jak zmierzono zajętą powierzchnię, uwzględniając ewentualny fakt, że ogrodzenie trwałe znajdowało się na nieruchomości skarżącej spółki, a nie na granicy między działkami ewidencyjnymi. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie zarzucono w skardze, że użycie w postępowaniu urządzenia pomiarowego i ustalenie powierzchni przez użycie urządzenia pomiarowego nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Dalej wskazał, że w aktach nie ma żadnych danych tego urządzenia, nie ma na tę okoliczność żadnych dowodów. Brak jest zatem jakichkolwiek możliwości kontroli, czy użyte do pomiaru zajętej powierzchni urządzenie w ogóle mogło być w tym celu użyte, ani czy zostało użyte prawidłowo, zgodnie z instrukcją. Sąd I instancji podniósł, że strona skarżąca zasadnie zarzuciła, że tak sporządzone protokoły i wykonane w dniach kontroli zdjęcia nie stanowią wystarczającego dowodu na ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. Wobec powyższego WSA, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p.; b) art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie lub rzucie z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzje w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; c) art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 roku w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic; 2. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 40 ust. u.d.p.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa rogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic; e) art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki wymierzenia stronie w postępowaniu administracyjnym kary pieniężnej za zajęcie opisanego pasa drogowego bez zezwolenia z art. 40 st. 12 pkt 1 u.d.p., zaś zebrany materiał dowodowy, w szczególności potwierdzający granice pasa drogowego i umieszczonej w tym pasie wygrodzenia uprawniał Sąd do oddalenia skargi; f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako niezawierająca uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku. 4. W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały samodzielne oraz złożone zarzuty naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a przez "przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego". W tym zakresie wystarczy jedynie przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, kontrolowany Sąd Wojewódzki zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem nie tylko wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz także jest bardzo szczegółowe i obszerne (szczególnie w części obejmującej rozważania prawne – s. 18-28), co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej i pełnej kontroli kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ nie może natomiast kwestionować za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych Sądu a quo, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Pozbawione uzasadnionych podstaw okazały się również zarzuty błędnej oceny legalności proceduralnej kontrolowanych decyzji. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, że kontrolowany Sąd Wojewódzki wadliwie uznał, że organ ten naruszył w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim prawidłowa jest konkluzja tego Sądu, że zasadnicze ustalenia kontrolowanych organów w zakresie granic spornego pasa drogowego oraz powierzchni jego zajęcia "nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego" (s. 21 i n. uzasadnienia wyroku), a zatem są całkowicie dowolne. Trafnie stwierdzono zatem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że "sporządzona w odpowiedniej skali mapa jest warunkiem niezbędnym dla zobrazowania rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie – dla jednoznacznego wykazania powierzchni zajęcia, co wprost rzutuje na wysokość nałożonej kary", co oznacza, że właściwy organ "ma (...) ustalić granice pasa drogowego (...)", a dla ich ustalenia "podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego". W pierwszej kolejności zarządca drogi powinien zatem sięgnąć do "dokumentów opisujących daną kategorię drogi", a więc do ewidencji drogowej, prowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, w tym do książki drogi, stanowiącej część tej ewidencji. Niewadliwa jest także ocena Sądu Wojewódzkiego, że okoliczności faktyczne dotyczące powierzchni zajęcia pasa drogowego również nie zostały prawidłowo ustalone. Zgromadzone w aktach sprawy zdjęcia zajętego terenu oraz trzy protokoły kontroli przeprowadzone w dniach 11, 17 i 26 stycznia 2023 r. są niewystarczające, gdyż "nie dają one pewności co do tego, jaki dokładnie obszar pasa drogowego został przez skarżącą zajęty", niezależnie od tego, że ani w protokole, ani w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji, nie tylko nie wskazano, lecz także nie wykazano prawidłowości metody i sposobu pomiarów zajętej powierzchni (w tym użytego do tego celu urządzenia pomiarowego). W związku z powyższym nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez "niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom", oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez "niezasadne przyjęcie, że dla ustalenia granic pasa drogowego konieczna jest książka drogi", "podczas gdy dokument ten nie może przesądzać kwestii granic pasa drogowego drogi publicznej i jest nieprzydatny dla celów określenia tych granic". Dokonując negatywnej oceny zasadności powyższych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że – zgodnie z jednolitym stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie tego Sądu (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 365/23; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 347/23; wyrok NSA z dnia 23 maja 2024 r., II GSK 289/21) – warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodem źródłowym tego rodzaju ustaleń jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 r. w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.). Podstawowe znaczenie w tym zakresie należy przypisać książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych i której wzór określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. (zob. np. wyroki NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 203/21, II GSK 120/21, II GSK 80/21; wyroki NSA z dnia 12 maja 2023 r., sygn. akt: II GSK 1097/21, II GSK 849/21, II GSK 838/21, II GSK 431/21, II GSK 992/21, II GSK 955/21; wyroki NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt: II GSK 1800/21 i II GSK 1044/21), aczkolwiek dane wynikające z tego rodzaju dokumentu muszą zostać, jak już wskazano, powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej (np. mapy załącznikowe do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie; mapy będące podstawą geodezyjnego wyznaczenia obiektu budowlanego w terenie lub geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej), jeżeli nie można w sposób pewny ustalić granic pasa drogowego odpowiadających jego parametrom technicznym (szerokości i powierzchni) ujawnionym w książce drogi (zob. zawarte w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. objaśnienia do tabeli 8 książki drogi – parametry techniczne odcinka drogi: w kolumnie 35 /pas drogowy/ podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga /ulica/ oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska). Mając na względzie zaprezentowane powyżej wyniki wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 roku w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, oddaleniu – jako oczywiście bezzasadne – musiały zatem podlegać zarzuty zawarte w pkt II.1.lit. a)-c) oraz – w konsekwencji – w pkt II.2.lit. a) i e) petitum skargi kasacyjnej. 5. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 2 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej kwoty 2.700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2